強颱風「天鴿」日前來襲，全城後知後覺，箇中原因氣象局難辭其咎。氣象局發佈的資訊含糊不清，更有預測失誤，不但令市民甚至連特區政府高層也輕視該颱風的殺傷力，疏於防範。雖然氣象局長馮瑞權辭職，但事件暴露出特區政府整體在多個環節存在短板，如一些部門只顧專業而政治敏感不足，官員問責制度因先天條件而未能發揮應有作用。與此同時，新一屆立法會選舉即將舉行，今次「天鴿」颱風必然成為選舉重要議題，甚至將形成一股壓向特區政府的政治風暴。

低估風暴預警不足難辭其咎

颱風「天鴿」威力破本澳有史紀錄，更釀成八死過百人受傷，社會再度將矛頭指向氣象局，罵聲一片。是次颱風適逢天文大潮，加上颱風威力強大，與本澳十分接近，坊間不少意見都表示颱風會造成嚴重水浸和災害。氣象局不但未能做到比坊間更精準的預測，也沒有即時發放預報機制予居民，以知悉最新動態，甚至在發佈訊息時經常加上「考慮」等字眼，令居民難以捉摸，不少居民對此感到不滿。

氣象局長馮瑞權在記者會解釋，指今次已按一般程式發放訊息，但「天鴿」是一個較特別的颱風，平均風速及陣風均打破紀錄，曾錄得超過二百公里的陣風、個別站點錄得超過每小時一百四十公里的平均風速，成為澳門有紀錄以來最大的風災。另外，由於涉及停電，詳細完整的數據需待復電後再整理。

馮瑞權稱，23日清晨六時已在颱風報告中表明上午九時前懸掛八號波，隨後在七時許發佈訊息明確九時懸掛，並根據颱風發展情況陸續發出九號及十號風球。承認「天鴿」的預測路徑與想法有少少出入，因22日下午絕大多數預報中心估計的路徑都是在澳門以東、香港以東登陸為主。但考慮到颱風若較接近珠江口時，會影響本澳較大，故22日下午已加強發放訊息，並發出紅色風暴潮警告。即使有預警，但「天鴿」很特別，23日上午移動至香港以南或東南時突然轉向靠北，並迅速增強，被香港稱之為「超級強颱風」，變化之快，加上登陸前突然增強是難以預報，故已即時更改預報，發出更高風球及黑色風暴潮警告。

為何本澳發出十號風球遲於香港？氣象局的通知為何輕描淡寫，未能警惕居民？馮瑞權指出，香港與澳門距離六十多公里，颱風移動速度每小時二十多公里，故會有約兩小時的時差。強調局方發放的所有訊息都是在情況出現前發出，若居民認為訊息不足，未來可考慮加強。

但是，對記者會上多次被追問的質疑，氣象局仍有不少問題未能正面回應。如未及早預告本澳將面臨「八號波」或更高風球襲擊，香港早在22日晚上九時已預告，翌日將改掛八號風球，提早約八小時通報，以便居民做好防風措施、儲水儲糧。本澳22日對「八號波」隻字未提，至23日淩晨三時還在說，「視乎情況考慮是否改掛八號風球」。採用「考慮」、「是否」等含糊措詞，而非像鄰埠的確定表述，易令人掉以輕心。

香港23日早上五時二十分已高掛八號風球，本澳「嘆慢板」，早上六時十分預告、九時正式懸掛。兩地相比，澳門的預告慢香港約九個鐘，掛風球遲三個多鐘。再者，本澳風球懸而未掛期間，香港於八時十分改掛「九號波」、九時十分升為「十號波」。澳門則是十時四十五分「九號波」、十一時半「十號波」。兩個風球懸掛時間均慢香港兩個多小時。而且風球兩個半鐘內「三級跳」，由八號急轉十號，更殺居民一個措手不及。

馮瑞權對此只是多次重申「天鴿」登陸前突然轉向及增強，很少見及很特別。承認未來可進一步改善訊息發放、加強溝通。

有傳媒報導，氣象局職員對於傳媒查詢，只是形容，是次事件是天災，非人禍，指氣象局每次預測風球均「用心做」，但評估與現實難免會有落差，希望居民能用平常心，據報導，該職員稱，氣象局每次都是實事求是，當風力到達某程度時，會因應情況再去公佈更高一級颱風的可行性。居民批評氣象局在颱風前一晚的預警不足，職員表示，氣象局會做評估，考慮日後加強訊息發放，或者稍後收集意見後，再透過傳媒交代事件。

本澳多家傳媒評論指出，是次颱風造成本澳多人傷亡，除因天災，或涉人爲疏忽。本澳多座樓宇爆窗，當中事前有用封箱膠紙者大多可倖免。若居民提前知道颱風強勁，及早預防，是否會減少爆窗、受傷個案？商戶事前防水浸，居民提前轉移愛車，是否會少了人在橫風橫雨下冒險出街？旅行社意識到風球威力，會避免帶旅客周街走？是次颱風明顯更近本澳，但本澳整體預警及懸掛風球時間均慢香港半拍，造成人命傷亡，值得痛定思痛，認真反省。

今次事件再次顯示，氣象台的預測，仍然未能吸取以往的幾次教訓，還是強調一大堆「死」的數據和已經被證實不適宜的計時記錄方式，而沒有根據隨時發生的變化，進行靈活的調整。在「天鴿」之前，本澳有一個大多人認為應該達到8號風球的颱風「妮妲」（ 本澳懸掛3號風球），當時氣象局的處理備受社會的批評和質疑，氣象局局長馮瑞權也是以科學數據解釋，指本澳和珠海共建的雷達顯示，妮坦登陸前的大風區所對應的是香港和深圳一帶，登陸後颱風開始減弱，雷達亦同樣清楚顯示，因此科學上看，整個大風區域並不包括本澳，整體風力比香港偏小好多，因此沒有改掛8號風球，而其解釋當時並不被大多市民接受。還好「妮妲」來得快去得快，市民未再窮追猛打。

本澳專業部門缺乏政治敏感性

這次事件也再次暴露出特區政府整體在多個環節存在短板，如一些部門只顧專業而政治敏感不足，存在「只顧埋頭拉車，不顧抬頭看路」的工作作風。

政治生活是整個社會生活的重要組成部分。因此，和諧的社會生活離不開和諧的政治生活。但在政治生活中，由於各種利益關係錯綜複雜，不和諧狀況無可避免。如此，政治生活必然要在依法行使政治權利和履行政治義務的基礎上，依靠政治理性和政治寬容來化解衝突和矛盾，以保證政治參與的有效性。而基於這樣的認識和實踐，首要的一點還是必須有政治敏感，而作為政府工作部門工作人員，政治敏感是必須具備的素質。

但由於本澳傳統政治文化遺存的草民心理根深蒂固，加之現行的政治參與制度尚不夠健全，政治冷漠問題依然十分突出。回歸以來，本澳居民的政治地位發生顯著變化，不少政治團體湧現，他們通過呼籲政治敏感，可以喚醒居民的公民意識，使他們以自我的主體身份參與到政治生活中，變得關心政治，信賴政治，從而形成對政治體制的歸屬感。同時，政治敏感也是公民表達利益訴求的一種方式。政治敏感自身隱含的認知、判斷和反思，實質上就是公民的「所想」、「所思」、「所為」，而其最終目的還在於「所求」。通過公民的政治敏感形成精神壓力，可以對政府施加影響，有助於減少權力腐敗行為，維護政治正義。政治敏感是參與公共政治生活、表達利益訴求、規範政府行為的行為，是政治參與的體現。近年來，本澳居民越來越積極參與政治，不少社會議題成為政治敏感的目標所在。而在這個過程當中，需要政府部門不斷調整，以適應本澳社會發生的變化。

科學長期以來被認為是對自然真理的追求。研究科學發展的學者們在傳統上儘管意識到社會因素會影響到科學進程，但大多數認為這種影響主要體現在形式上而非科學內容的真理性。不過，現代政治學認為，在眾多影響科學的社會性因素中，政治正確無疑是其中一環，政治敏感性就是這方面的體現。本澳不少政府工作部門，由於其具有相當的專業性，如氣象局、工務局等，其領導層或者會出現專注於科學專業而忽視社會因素。因此，特區政府在自身的能力建設中，需要加強對政治敏感的重視。

既然政治敏感反映出政治主體的政治感知或感悟能力，這種能力在多大程度上才適宜、適度便成為政治敏感的關鍵性問題。適度，就意味著要避免走向兩種極端，即「過」與「不及」。這可以說是質的兩個臨界點。「過」了就會有害，「不及」又難以達到理想的效果。同理，政治敏感如果過度，就會形成政治狂熱、政治盲從、政治急躁，極易激發或加劇社會矛盾，從而增加政治不穩定因素，破壞政治和諧和社會和諧。在這種情況下。社會就容易出現兩種趨向：一種趨向是政治系統的社會整合作用失效，對業已出現的無序、混亂狀態無能為力，只能任其發展；另一種趨向是政治系統被迫行專制主義之舉，以維護政治秩序。而這兩種趨向顯然都有悖於現代政治文明的旨趣。反之，倘若政治敏感不足或者缺失，不僅難以對有擾、有損正常政治生活的行為形成有效的遏制。在某種程度上反而因自身「沉默」、「無為」的態度而縱容甚至助長包括官僚主義和專制主義在內的某些行為。

所以，在積極宣導政治敏感時，也要合理規制政治敏感，把政治敏感引向常態化。使其保持在適度的範圍內，即既能保持一定的政治警覺，以對擾亂政治生活、破壞政治系統的行為形成監督和約束，使正常的政治秩序得到維護，又要持之有度，熱情但不失理性，盡責但不失寬容，參與但不妄為，不至於引起政治關係和政治生活的緊張，危及政治穩定與社會和諧。

官員問責應向非人格化職位權力負責

「天鴿」風災八死，問責風暴中氣象局長馮瑞權首當其衝。政府24日傍晚舉行記者會，焦點再次落在其身上，但當局未有安排馮瑞權出席。崔世安在記者會講話開始時公佈，馮瑞權向他提出以私人理由辭職，他已按基本法賦予的職權批准，馮瑞權是以正式書面請辭。由於羅司長不在澳門，故他代為處理相關事宜，並安排氣象局副局長臨時代任局長。行政法務司司長陳海帆指，馮瑞權有意申請退休，因已在政府服務三十多年，現還需按程式處理。至於會否紀律程式調查失職，則需待氣象局上級部門運輸工務司司長羅立文回澳後決定。

這應該是特區政府吸取了過往的教訓之舉，因在之前颱風「妮妲」襲澳時，本澳各種政治團體乙紛紛行動，並越來越激烈。有團體，除了質疑颱風「妮妲」吹襲本澳期間，氣象局沒有懸掛8號風球反映現時本澳高官問責的缺陷，還順帶提出閒置土地、益隆炮竹廠換地事件、輕軌建設等問題，讓市民表達對政府的訴求。

而「天鴿」風災會引發一股政治風暴，似乎已經在預料之中。特區政府今次當機立斷，批准馮瑞權請辭，有意未雨綢繆減少壓力。

在各種訴求之中，預料官員問責將是其中比較集中的焦點之一。本澳官員問責制度因先天條件而未能發揮應有作用，確實也是應該檢討的制度。

應該說，長期以來，本澳雖然並非完全沒有追究官員責任的法律，但是，相關法律條文散見於不同的法律之中，顯得零散與不統一，缺乏統一的問責法律規範是不利社會對官員進行監督的。為此，特區政府回應社會訴求，於近年陸續推出不同的專項性法律針對政府官員進行分層級問責規範，從而使過去較為分散的官員問責規範整合成統一的體系化法律規範，官員問責的基本原則與法律框架逐步得到確立，官員問責文化正在形成之中。不過，從既有的官員問責制法律規範看，尚存在一些問題。 第一，概括性、原則性條文多，且官員級別越高，規範其責任的內容越原則化。規範主要官員的「通則」與「守則」，明顯較規範領導與主管人員的法律規定更加概括。而在細則性內容方面，官職越小，相對細緻，官職越高，越粗略。就具體責任事項而言，同樣需要細緻而嚴密的法律條文來界定。第二，正面要求多，而罰則，即如何承擔否定性結果的內容缺乏。無論是主要官員，還是領導及主管人員，對其義務與責任的描述多以正面要求為主，至於違反了義務如何處罰則較為少見。 第三，實體性內容多，而程式性條文缺乏。無論是規範主要官員的「通則」、「守則」、還是規範領導及主管人員的「基本規定」、「補充規定」以及「行為準則」，均缺乏問責程式的規範。雖然在紀律責任、財政責任、民事及刑事責任等方面，對於領導及主管人員，規定適用其它相應法例規範的程式，但是，至於領導及主管人員的特定責任、主要官員的政治責任等如何問責，則沒有相應的程式規範，也無其它法例規範的程式可適用。從「法律即程式」、「無程式即無救濟」的觀點看，如果缺乏程式規範，實體規範也因無法執行而落空。同樣，僅有原則性規範，而無具體的細則性規範，或者僅有正面要求，而無相關罰則，都必然影響法律的執行。因此，需要儘快配套程式性規範與細則性規範，否則，制訂問責法律的立法意圖就無法得到實現。原本作為響應社會訴求的立法行為，反而可能削弱民眾對政府的信任。第四，多問責規範，而被問責官員複出機制缺乏。現行官員問責制法律對問責物件、問責主體、問責範疇、責任類型以及責任後果進行了規範。當然，官員被問責，承受相應的責任後果是無可厚非的，但是，對於被問責官員來說，一旦被問責並不意味著被永久剝奪了再任職的權利，因此，有關被問責官員的再任職需要做出明確規範，現實中出現的公眾質疑被問責官員的複出，其主要原因還在於缺乏與被問責官員再任職的相關法律制度，或者資訊不透明而造成的。

延續回歸前的做法，澳門特區政府管理過程中，實行全面的行政授權制度。首先，不同級別的政府官員，在其獲得委任後，並沒有即時得到職位權力去行使職務，而需要另外獲得授權，方能行使職務。可見，官員的權力是由上級官員授予的，而非職位本身所固有的。其次，上級官員的權力同樣是由其上級授予的，而最終的權力授予者是行政長官。在現行授權制度未有改革的情況下，官員問責制未界定委任者（同時也是授權者）因為錯誤任用所產生的責任，也就是說，獲授權與被委任的下級官員因違反義務而被問責的話，委任者應當承擔一定的連帶責任。也就是說，任何官員的錯誤，行政長官都需要承擔責任，沒有任何的緩衝空間。

上述行政授權制度如不加改變，而建立在該制度基礎上的官員問責制度，會否成為強化下級官員對上級官員人身依附的工具，確實值得思考。因為作為問責對象的行政官員不是對由法律賦予的非人格化職位權力負責，而是對授權者負責，即對人格化權力負責，何況能夠追究其責任者本來就是上級官員。因此，就更加「服從」作為人格化的上級，而不是非人格化的法律。如此，則背離官員問責制的設計初衷，甚至可能走向反面。

特區政府應該借今次「天鴿」颱風事件，一併檢討改革官員問責制度，改革現行的行政授權制度，使獲委任官員的權力來自於職位而非上級，而職位權力是通過法律訂定的，不是由某一位官員授予的，從而使官員通過對由立法機關制定的法律而訂定的職位權力負責而間接地實現對真正的權力賦予者——公民負責，並為將來以更科學的選拔方式聘任官員創造條件。與此同時，通過法律訂定上級官員對下級官員的管理許可權，賦予其委任權及提起問責的權力，以法律厘定各自的權力與責任範疇。建立起「各司其職、各負其責」的問責制度，也建立起行政主導體系下對行政長官的「防火牆」。