2.存在問題

一是《老年人權益保障法》的規定相對概括和籠統，操作性極待加強。例如「國家鼓勵、支持」、「國家應當重視、國家和社會採取措施」、「提倡、發展、扶持」等用詞，比較抽象，難以調整政府與老年人之間的關係，難以明確責任主體，難以平等保護主體權利。老年人一個特殊的弱勢群體，老年人的合法權益有待法律予以有效保護。保護老年人的合法權益是社會的共同責任。法律應明晰國家機關、社會團體、企事業單位、組織的職責，規定居民委員會、村民委員會和依法設立的老年人組織服務老年人、維護老年人的合法權益的義務。

二是亟待進一步健全完善老年人社會保障方面的法律法規體系。《社會保險法》的頒佈實施，加大了「養老、工傷、醫療、失業、生育」及「五金」的徵收力度，大大地緩解了養老金支付的壓力和醫療費用的支付壓力，但醫療保險的有關內容太少，保障老年人安度晚年方面仍顯不足，有待制訂單項的社會保障條例。與此同時，現實中侵犯老年人財產權和人身權的案件時有發生；家庭贍養、撫養、繼承糾紛、離婚等涉老家庭婚姻類案件頻發，《老年人權益保障法》如何與民法、刑法、婚姻繼承法等相關法律的協調銜接亟待有效解決。

三是《老年人權益保障法》的法律宣傳有待深人，全社會成員尤其是老年人對老年法的認知不足，影響用法律維護老年人合法權益的能力；受編制、經費、人員等因素的影響，老年人工作發展相對滯後，對老年群體的整體公共服務水準有待進一步提高；一些地方為老服務設施數量少、規模小、標準低，老年人學習場所、文化體育設施建設不能滿足老年人活動的實際需求；面對迅速擴大的養老壓力，制度建設、標準規範、專業培養、示範推進、為老服務體系、養老機構建設、公共設施建設等方面都缺少必要的準備，亟待制定相關法律法規引導和規範，全行業形成合力解決養老保障水準偏低的現狀。

（二）內地應予立法完善的重點內容

1.建立健全養老福利保障的法律法規和政策體系

主要側重於三個方面：其一，老年人權益保障立法應當貫徹區別對待原則。11719在我國，老年人不僅數量規模大，而且高齡、空巢、失能的老人比例相對比較高，因而，建議對老年人的福利保障，宜根據不同的標準區別對待、分類保障，適度向老年人中的弱勢群體傾斜。118側如就年齡來說，可以將80歲以上的人定義為高齡老年人，由國家建立全國統一的面向高齡老年人的福利補貼或護理保險制度。鑒於全國各地的經濟發展水準不一，鼓勵有條件的地方適當放低年齡。例如，在澳門，針對身體健康與身體殘疾的老年人，在救助和福利保障方面，各自側重的方面和內容就有所區別。其二，面對中國人口老齡化態勢，尤其是老年人基數與規模大和高齡老人、空巢老人、失能老人比例高以及家庭養老功能減弱等社會現實，正確界定和平衡家庭保護和社會保障的關係，對有效解決我國養老問題具有重要意義。隨著人口老齡化不斷加快，我國傳統家庭養老模式已經逐漸解體，家庭養老功能逐漸減弱，需要政府和社會予以輔助和支持，養老社會化是一個必然趨勢。但在家庭保護和社會保障的關係上，應當從中國的國情出發，充分考慮我國的文化傳統，以家庭保護作為養老的基礎。任何一個國家的養老政策，都必須充分考慮本國的國情，將家庭保護作為養老體制的核心是我國現階段的必然選擇。同時，中國的家庭關係與西方的家庭關係有很大不同，儘管當代中國社會各個方面都發生了深刻變革，但個人與家庭之間的紐帶仍然異常緊密。即使將來物質條件極為豐富，社會化養老成為現實，家庭保護也依然在養老保障體制中發揮著重要的作用。例如澳門，澳門統計暨普查局資料顯示：其2014年人均GDP 89,333美元，屬於全球高度發達的經濟地區之一。其中，澳門老年人，如果其身體健康且家庭成員有條件提供居家養老的，老年人並不選擇養老院、頤養皖等養老機構進行社會養老，他們是積極參加和接受社區、街區提供的養老公共服務，如到公共圖書館閱覽、利用公共健身服務設施進行康體活動等，這部分老人選擇居家養老，相應減輕社會養老面臨的壓力。其三，關於老年人監護制度。對老年人的照料與對老年人的監護是兩個完全不同的領域，也就是說，監護制度與照料制度是兩種不同的制度。與社會照料制度注重老年人的生活，監護制度是側重對老年人的人身和財產的監督與保護。如何界定兩者之間的區別以及明確老年人監護制度的內容，有待立法加以完善。其中，對於老年人的監護，尤其需要重點明確以下問題：老年人具備什麼條件需要設立監護人？擔任老年人的監護人的資格和條件以及主體是什麼？老年人的監護人的職責內容是什麼？其承擔法律責任的情形有哪些？等等。按照內地現行的民事監護法律制度，監護物件為未成年人和精神病人，老年人的監護實行同樣的標準，顯然不合適。例如老年人可能不是患有精神疾病，而是老年癡呆症，但也不屬於完全不能辨認自己行為以及後果，只是記憶力嚴重衰退，此種情形下設立監護是必要的，可是法定理由是什麼呢？作為經濟大省和人口大省的廣東，可以考慮先行制訂地方性條例規制老年人的養老與監護等問題。

2.大力發展服務於養老的社會組織

當前，我國社會組織成為一個蓬勃發展的領域，但總體上尚處於發展的初級階段，呈現出諸如強政府主導、結構不平衡、治理結構不完善、監管不規範、缺乏專業人才及自身能力不足等特點。基於此，社會組織的未來發展方向應該大力發展成員自主性和公益慈善類的社會組織，應當加大並規範投人扶持、開闢多種資源管道，從而促進我國社會組織朝著更加積極的方向發展。從宏觀層面來看，社會組織顯示出強政府主導、社會力量不足的發展模式。一般來講，規模較大的、運作相對成熟的社會組織基本上都是由政府推動成立，如各種協會、聯合會等，政府多通過政策、財力和物力形式來推動其發展。民眾自發形成的社區社會組織多以群眾文化團隊為主，輔以為數較少的為老、助老型的社會組織。未來重點發展的應當是為老、助老型的社會組織。目前，我國的民法典正在制定和編撰中，可以利用這一立法的最好契機，在民法典總則關於法人的分類中，明確規定服務於養老的社會組織，如果符合法人的成立的實質要件，在完成登記的形式要件之後，依法設立為法人。由於服務於養老的社會組織，從事養老服務的公共利益，公共服務，根據其是否以營利為目的，有必要區分出企業性質的法人、事業單位性質的法人。前者如民辦老年公寓，後者如公辦養老院。在民法典關於非法人組織的分類中，養老服務機構可以設立為合夥、個人獨資、中外合作、中外合資、外商獨資等非法人的組織形式。尤其是我國的港澳地區，其養老服務機構的設立、運作實踐經驗豐富、成效較為明顯，適時引人港資、澳資或者內地與港澳合資設立養老服務機構，是比較可行的。毗鄰港澳的廣東，可以利用建設廣東自貿區的良好機遇，在CEPA協議框架下開展對粵港澳的養老服務深度合作與融合。誠然，明晰三地合作主體、合作形式、合作權利、義務以及責任等法律問題，是關鍵的。在內地養老服務前景十分廣闊的情勢下，合作的力量將更多來自於社會，即合作的主體更多是企業、其他組織等，而政府，更多地是對粵港澳三地的養老服務合作提供公共服務和必要的政策制度的優惠與支持、指導與監管等。

3.政府應當發揮應有的指導與協調作用

我國的經濟是多元化經濟，因此，多元化並存是我國未來建設新型養老服務制度的必經之路。目前中國的老人已超2億，按國際通行標準已開始步人老齡化階段；根據相關資料分析，截止2025年中國三分之一人將是老年人，但與西方發達國家不同的是，中國是「未富先老。當前中國目前仍以「居家養老」為主，而「4-2-1」家庭模式越來越普遍。養老服務體系和保障制度不健全，專業化養老機構和社區服務稀缺。面對如此嚴峻的老齡化問題，澳門多元化的安老院、護理中心、安養院、安寧中心等，無一不是得到政府的指導、幫助和協調而相應設立的。廣東，乃至中國內地的相關的政府部門如民政部門，在養老服務工作如何更有所作為，澳門政府社會工作局的老年人照顧管理架構，頗具啟示和借鑒意義。建議中國內地的各級政府，首先是在思想上重視老年人工作。尊老和愛幼是中華民族的優良傳統，目前，尊老與愛幼相比，愛幼明顯重於尊老，為了讓老年人有一個更加舒適和安詳的晚年，建議政府參考現有的「關心下一代工作委員會」的機構設置和性質定位，設立關注老年人的「關心上一代工作委員會」的專門工作委員會，專責對老年人的養老事業和福利等，其性質定位為「關心、贍養上一代的工作為目的的群眾性工作組織」。可以在其設立章程中明確「關心上一代工作委員會」的工作目標、工作內容、依靠力量、工作方法等。如果這一機構可以設立起來，老年人的養老事業和工作勢必得以進一步推進和改進。其次，在政府職能精簡的當代國家治理趨勢下，內地政府應向社會購買養老服務。政府的主要職責在於：通過公開招標的方式確定提供養老服務的機構，通過與養老服務機構簽訂協定，明確政府與養老服服機構的權利、義務和責任。作為行政性質的合同，政府對於所購買的養老服務，作為負有行政管理許可權的一方，還應指導提供養老服務的機構制定服務的具體標準、專案範圍、場所面積、辦公設施、人員配備、經費保障、收費標準、責任承擔等。通過政府的作為使養老服務業發展壯大。