對華301調查,特朗普的小算盤

  8月14日,美國總統特朗普簽署行政備忘錄,指示美國貿易代表萊特希澤針對中國「不公平貿易」行為發起調查。18日,萊特希澤依據《1974年貿易法》中的「301條款」正式啟動調查。根據特朗普指示,美國將調查判斷相關政策、法規與管理是否鼓勵甚至強制美國企業對中國轉讓技術與知識產權。

隨著中國的經濟發展和產業升級,中國在知識產權保護方面取得了長足進步。據美國商界的調查報告,中國的知識產權保護狀況已領先諸多發展中國家。為何在這種情況下,美國仍要啟動對華「301調查」?其背後包藏了怎樣的算計?

美國透支領導力

依據《1974年貿易法》中的「301條款」,美國總統有權採取一切貿易手段讓外國政府做出政策讓步,以保護美國商業利益。美國貿易代表則負責落實總統決策並實施調查。在認定外國政府政策、法規與慣例是否「合理、公正、帶有歧視性」,美國政府是否採取抵制政策以及採取何種政策等方面,美國貿易代表及其權力來源的美國總統擁有決定性話語權。對外國施壓的具體措施包括提高關稅、限制進口、迫使外國在補償及糾正措施方面與美國達成解決方案。

作為知識產權大國,美國在知識產權保護議題上一直較為強硬。301條款針對知識產權做出了特殊規定:即使他國遵守了世界貿易組織(WTO)烏拉圭回合協議中有關知識產權的規定,如果美國認為其沒有做到足夠和有效的知識產權保護,美國政府依舊有權採取貿易反制措施。不遵循WTO框架解決問題,反而訴諸國內法律,美國這一做法一直頗受爭議,這種追求短期利益的行為也透支了美國在國際體系中的領導力。

WTO框架適用解決爭端

近20年來,知識產權一直是中美之間溝通對話的一大焦點,並且一直是中美戰略經濟與對話中的重要議題。歷史上,美國就知識產權議題曾對中國發起3次「301調查」。不過這3次調查都是在上世紀90年代,那時中國並未加入WTO。

2001年中國加入WTO後,美國開始在WTO框架下就與中國的知識產權問題發起爭端解決程式。針對中國的知識產權法律保護框架,美國曾在WTO發起過這一爭端解決程式。2009年,WTO曾採納一個小組的報告,支持美國的兩點主張。為實施WTO爭端解決機構的建議與裁定,中國隨即在一年之內完成了所需的國內立法程式。這一事實充分顯示了WTO爭端解決機制對中美知識產權議題的適用性。

特朗普的小算盤

曾擔任奧巴馬政府貿易政策顧問的彼得森國際經濟研究所高級研究員查德•鮑恩表示:「雖然沒有正式協議要求美國必須停止訴諸‘301調查’,但美國的確沒有必要再度使用這項法律條款,因為WTO已經有行之有效的爭端解決機制。」

然而,特朗普政府此次還是繞過WTO程式,直接啟動了國內立法程式。為什麼?

首先,與WTO不同,美國《1974年貿易法》強調的是美國本位的「貿易公平與自由」,儘管301條款寫道:「如果貿易代表確定(1)外國已經或者正在採取行動並取得了顯著而普遍的進步……(2)上述行動政策及慣例與外國經濟發展水準並非不一致,那麼上述行動政策及慣例不應被認定為不合理。」但是整部法律並未對上述兩種情況做出清晰的定義說明,這就賦予了美國政府極大權力做出有利於自身的裁決,從而使特朗普政府在與外國政府談判時獲得更大戰略空間以及可置信威脅(即一方發出的威脅在對方看來是可信的)。

此次特朗普政府不借助WTO爭端解決機制解決知識產權和技術轉移問題,而採取「301調查」方式,表明特朗普政府並非僅為解決知識產權和技術轉移問題,而是想以該問題為切入口向中國要價以獲得更大利益。

其次,特朗普政府發起「301調查」,也有挽救支持率的考量。據美國昆尼皮亞克大學民調中心公佈的最新資料,特朗普的施政滿意率已跌至33%,為歷次民調最低水準。特朗普政府需要對外採取強硬態度,來向其支持者展現其正兌現競選承諾,即保護美國知識產權和工人階級利益的決心。

但是,在經濟全球化時代,特朗普政府在貿易問題上採取強硬舉措,也需考慮他國感受。否則,極易遭受他國的報復措施,影響美國與其他國家的經濟、政治合作。

如何應對

針對美國此次啟動對華「301調查」,中國該如何應對?

分析人士認為,首先應進一步增強對WTO等多邊貿易組織的支援,不排除將美國單邊採用301條款與WTO規則相衝突的問題請求多方裁決,提升國際社會對這一問題的關注程度。

其次,積極準備對美談判策略。作為全球最大的兩個經濟體,中美經濟聯繫千絲萬縷,且在貿易上都有制衡對方的能力。中國應以對稱制衡的能力來防範美國提出過度超越WTO規則所要求的內容。

最後,高舉高打「共贏」牌,將短期談判和短期摩擦的解決方案引導至中美共贏的長期願景上,避免過多損耗自身實施發展舉措的時間。

(李遠芳/文)