2018年全國「兩會」議題特別重大、會期特別長，其中備受關注的一項議程是全國人大表決國務院機構改革方案。2月28曰，中國共產黨十九屆三中全會在京閉幕，通過了《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》。3月4円晚，《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）對外發佈。

根據全國人大會議日程，3月13円，大會將聽取國務委員王勇關於國務院機構改革方案的說明。值得特別說明的是，13日揭曉的機構改革方案只是《深化黨和國家機構改基方案》的一部分，主要涉及國務院組成部門和所誠機構改革。

本輪機構改革不僅著眼於近期全面建成小康社會，匪力求為2035年基本實現社會主義現代化和本世紀中葉建成社會主義現代化強國提供制度保障。是一場統籌中央黨政軍群各類機構以及地方機構的系統性改革，比此前任何一次機構改革的涉及面更廣、影響範圍更大。

這輪機構改革的目標是，構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系，這也適國家治理體系的組織基礎。絕大部分現有黨和國家機構都將承擔不同形式的改革任務。在這場史無前例的機構改革中，誰也不是局外人。

優化黨的組織結構

在黨的領導體制方面，《決定》提出「優化黨中央決策議事協調機構；加強和優化黨對深化改革、依法治國、經濟、農業農村、紀檢監察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統戰、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計等工作的領導」。其中，黨中央決策議事協調機構是一個新詞，值得關注。截至目前，上述提及的16項工作，黨中央對其中至少12項工作設立了專門領導小組、委員會或職能部門等組織機構。改革後，黨對民族宗教、教育、科技和審計工作的領導也將得到進一步加強和優化。

在黨的職能部門層面，《決定》提出，「優化黨的組織、宣傳、統戰、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置，加強歸口協調職能，統籌本系統本領域工作」。這句話將黨的教育培訓部門與組織、宣傳、統戰等部門並列。目前國家級幹部教育培訓機構主要包括中央黨校、國家行政學院和浦東、延安、井岡山三所幹部學院，原本由中央統戰部管理的中央社會主義學院2016年調整為黨中央直屬事業單位，這些幹部教育培訓院校或將在本輪機構改革後迎來新的發展機遇。

而加強歸口協調職能，是上海黨建的一大特色和經驗。自1983年以來，上海將全市的政府部門和機構按照產業或行業劃分為若干大口，由市委派出的大口黨委進行歸口管理。可以預期，改革後黨的職能部門將更多肩負起統籌協調本系統本領域各類機構的職能。

《決定》提出，「黨的有關機構可以同職能相近、聯繫緊密的其他部門統籌設置，實行合併設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益」。合併設立或合署辦公實現機構整合一般有兩類模式。第一類是合署辦公。實質是兩個機構，能夠以共同或各自的名義對外開展工作，在各自機構序列中保留名稱，機構實體、人員編制及黨政領導關係一般列人黨委機構，不再計入政府機構序列。根據需要可分別核定領導職數、配備領導班子，內設一套綜合管理、人車、後勤部門。當前，中央國家機關層面嚴格意義上的合署辦公只有中紀委、監察部，監察部機構列入國務院序列，編制列入中央直屬機構。

第二類是合併設立，多數情況是兩個機構合併設立組建新機構。例如，2013年衛生部和人口計生委合併組建衛生計生委。此外，還有三種較為特殊的情形。

一是「一個機構兩塊牌子」。實質上是一個機構根據工作需要，以兩個名稱對外開展工作，只有一個領導班子、一套內設機構，統一核定編制、配備領導職數、設置內設機構。目前，中央網信辦、臺灣事務辦公室都是這種情況。

二是「掛牌機構」。實質上是一個機構承擔多項職責，因工作需要加掛牌子，有兩個或者兩個以上名稱，在不同場合以相應名稱對外開展工作的機構。掛牌機構往往是以其中的一塊牌子為主。例如，中央外宣辦、國務院新聞辦公室併入中宣部後，國務院新聞辦在中央宣傳部加掛牌子。

三是「對外保留牌子」。實質上是機構調整合並後繼續延用原機構名稱，對外繼續開展工作。對外保留牌子的機構一般以其中某一塊牌子為主，出於對接國際組織需要，對外保留其他機構的牌子。例如，環境保護部對外保留國家核安全局牌子，工信部保留國家航天局、國家原子能機構牌子，代表國家參加有關國際組織活動。

優化政府機構設置和職能配置

本輪政府機構改革的核心是轉變政府職能，完善政府在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護方面的職能，通過機構調整和職能重新配置，深化「放管服」改革，建設人民滿意的服務型政府。

對國務院組成部門，《決定》提出了政府機構職能優化的宏觀方向。例如，「科學設定宏觀管理部門職責和許可權，強化制定國家發展戰略、統一規劃體系的職能」，涉及發改委；「加強和優化政府反壟斷、反不正當競爭職能」，涉及發改委、商務部、工商總局；「加強和優化政府財稅職能，進一步理順統一稅制和分級財政的關係」，涉及財政部、稅務總局；「加強、優化、轉變政府科技管理和服務職能」，涉及科技部；「加強和優化政府對外經濟、出入境人員服務管理工作職能」，涉及商務部、公安部;「強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進「多規合一」，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合」，涉及發改委、住建部、國土部。

對國務院直厲機構中，《決定》提出要「改革和理順市場監管體制，整合監管職能」，涉及工商總局、質檢總局、食藥監總局；「強化經濟監測預測預警能力，綜合運用大資料、雲計算等技術手段，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性」，涉及統計局；「設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構」，涉及林業局。

3月5日，十二屆全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨在作關於中華人民共和國憲法修正案草案的說明時透露，《深化黨和國家機構改革方案》提出，將「全國人大法律委員會」更名為「全國人大憲法和法律委員會」。

《決定》還提出，要「優化政協專門委員會設置」，「推進法院、檢察院內設機構改革」。在深化跨軍地改革部分，《決定》提出要「推逬公安現役部隊改革」，據《人民公安報》透露公安消防、邊防等現役部隊正而臨領導體制調整改革十九大報告中提及的「組建退役軍人管理保障機構」在《決定》中被再次強調，這個機構將承擔協調各方力量為退伍軍人服務的職能。

賦予省以下機構更多自主權

自建國以來，我國中央與地方關係經歷了多輪權力收放循環，但縱向琪權劃分始終不夠清晰，存在不同層級黨政機關在職能和機構設置上高度一致的「職責同構」現象。本輪深化黨和國家機構改革不僅對橫向的機構職能進行重新配哲，也在縱向政府間關係優化方面有所突破。《決定》專門用一章部署「合理設置地方機構」，核心思想是在確保中央集中統一領導前提下，賦予省以下機構更多自主權，構建簡約高效的基層管理體制。

《決定》提出「涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應」，這是對地方必設機構的新要求。必設機構是指為了保證上下貫通、執行有力，由中央統一規定的各級黨委和政府必須設置的機構。在機構管理實踐中，地方必設機構一般遵循職能綜合性、機構穩定性、工作普遍性等三個要求，起到維持國家機器正常運轉、促進經濟社會發展和民生保障功能。黨委序列的必設機構一般有辦公廳、組織部、宣傳部、統戰部、政法委員會、政策研究室等，政府序列的必設機構一般有財政、公安、審計、教育、衛生部門等。

在必設機構之外，《決定》明確「允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構併入同上級機關對口的機構」。既允許由一個基層機構承接多個上級機構的任務的「一對多」模式，也允許由基層不同機構向同一個上級機構請示彙報的「多對一」模式。

賦予省以下機構更多自主權積極回應了新世紀以來我國各地探索黨政機構改革的試點試驗，不少在地方行之有效的創新經驗被吸納進入中央機構改革頂層設計。不論是廣東佛山順德的黨政合署大部制改革還是市縣市場監管「三合一」改革，運行中面臨的最大問題就是「下改上不改」，導致改革出現反復。本輪改革後，地方在機構設置上不必再糾結於是否與上級機關——對應，中央將整治上級部門通過專案資金分配、考核督査、評比表彰等方式干預下級機構、職能和編制設置的行為。

《決定》還提出，在基層「整合相關職能設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理」，推動治理重心下沉，實現人員、資源、服務向一線集中。例如，北京市在全國率先成立市級和區級城市管理委員會，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理等職能，在基層街道社區實行網格化管理服務，促進城市精細化管理水準提升。城市政府在城市管理領域實施「大部制」改革漸成趨勢。

總之，推進國家治理體系與治理能力現代化，需要進一步向地方放權，因地制宜地建立起符合地方治理特點和滿足群眾實際需要的機構職能體系。

（張克／文）