在2014年度施政報告中，政府更首次提出人才培養長效機制，以「人才建澳」為基本理念，在制度建設及在措施和資源投入上構建機制，包括成立人才發展委員會、為各行業建立人才資源庫與評價系統、推動專業認證、推出精英培養計劃、專才激勵計劃和應用人才促進計劃，以及建立與在外留學及創業的澳門人才的聯繫機制，藉此吸引人才迴流發展。在及後兩年的施政報告當中，亦只是提及上述政策部署的相關推進工作。根據施政報告於2014年初成立的人才發展委員會，在其相關職責中，同樣沒有涉及人才引進和技術移民問題，只是重點關注本地人才發掘及培養，以及推動居住在外地的澳門人才迴流的問題。2015年特區政府政策研究室正式推出《澳門人口政策研究報告》時，亦只簡單用小篇幅提及「補充緊缺人才」一點，其重點亦在吸引在外澳門人才迴流，以減少社會爭議。

2016年，專才引進議題再出出現轉向。特區政府推出《澳門特別行政區五年發展規劃（2016至2020年）》，在人才部分重提專才引進，寫道「積極研究人才引進政策措施，吸引符合建設一個中心、打造一個平台需要的專才到澳門服務」。

概括而言，2009年至今，特區政府對專才引進政策的關注程度呈現出「中—高—低—中」規律，在人口政策諮詢期時達到最高峰，受到社會聲音阻力時將政策轉彎，改為爭議度低的境外澳人迴流政策。近來，出於建設「一個中心、一個平台」的需要，專才引進政策再次受到關注。

澳門專才引進的現實挑戰

從澳門不同歷史時期專才引進政策的相關特點不難發現，截至目前，中國澳門仍沒有如中國香港、新加坡等地建立出一套具系統性及針對性的專才引進機制。目前，外地人才欲想赴澳門工作，仍需根據第3/2005號行政法規的相關規定，在獲本地僱主聘用的前提下，按照相關規定申請。申請者需向澳門貿易及投資促進局提出申請，並由行政長官行使自由裁量權做出決定，而相關權力可授予監督經濟範疇的司長。

按照第3/2005號行政法規申請的個案人士，其在澳門逗留的時間若滿足法律的相關規定，最終申請人及其家庭可獲得澳門永久性居民的身份。法案生效後，獲批准的管理人員及具備特別資格的技術人員個案可見表1：

由表1可看出，通過第3/2005號行政法規，以管理人員及具備特別資格的技術人員身份申請居留的人士在2007年達到頂峰，隨後基本呈下降趨勢。及至2015年，更只有不足500份申請，當年批准個案亦只有僅僅81個，覆蓋150人。隨著澳門確立「一個中心，一個平台」的發展目標，澳門無疑需要有更多的專業人才，朝著發展目標進行建設。我們認為，在現行法規未能充分發揮人才引進的功用時，社會實際上需要就專才引進議題找到新出路。

（一）推動新政策的必要性

澳門有關勞工團體認為，現有制度已經可以充分滿足海外人才來澳的需求，無須再另設渠道。同時，他們認為現存技術移民制度存有漏洞，擔心進一步開放引進專才，會收窄本地人向上流動的機會，以及使本地人就業市場空間更為狹窄。

這種擔心不無道理，然而，就澳門未來的長遠發展而言，我們認為專才引進仍具不可替代的必要性，而現行制度確亦未能滿足專才引進的需求。

首先，法規未能滿足。對於一些本地人才能夠充分滿足市場需求的崗位，政府無須引進專才，或在現行制度框架下引進即可。然而，對一些本地人才未能滿足市場需求的崗位，現行的法律制度難以吸引專才來澳。無疑，大部分專業人才仍然可以通過第3/2005號法規的相關規定，在澳門工作，滿足居留權的相關規定後，可以成為澳門永久性居民。然而，現行法規並未能適應新時代的需求。第一，現行法規缺乏明確的審核標準。不同於中國香港、新加坡，中國澳門的法規中，並沒有訂明審核標準，也沒有說明審核的具體項目。欲前往澳門居留的專業人才，難以衡量自己是否合乎標準。在這個過程中，行政當局具有較大的自由裁量權。對於人才而言，沒有明確的計分標準，為他們帶來較大的不確定性。第二，現行法規缺乏明確的就業引導方向。目前澳門在博彩業、酒店業都有較為有效的本地人才培養措施，社會意見亦大多支持本地人在這些行業向上流動。特區的引進專才制度應更具偏向性，偏向那些本地人才不足以應付行業發展的行業以及特區政府未來欲扶持的產業。現行法規缺乏明確的就業引導方向，一方面難以針對性吸引專才；另一方面，在本地人才已充足的行業，再度引進專才，確會造成阻礙本地人向上流動。

其次，配套未能滿足。高端專才往往對未來的人生作通盤考慮，他們選擇移居到一個新的地方工作，除了考慮其可獲得的薪金外，亦會對所移居的地區作全面評估，評估是否適合其個人及其家庭成員移居。要吸引專才來澳，配套問題必須納入思考的範疇。現有技術移民制度，只是開放了渠道，讓專才及其家庭成員在本地工作並獲取居留權，並沒有關注相應的配套，如稅務減免、子女教育、房屋等議題。要長遠及具針對性吸納專業人才，必須完善相關政策，制定專門規劃，推出一系列配套，以解專才的後顧之憂。

（二）居留權與工作權之爭

有意見認為，可考慮僅簽發工作簽證予專業人才，批予在澳工作權，而非居留權，以減輕社會對引進專才的擔憂。然而，我們不以為然，原因有二：

其一，高工資是專才考慮來澳工作的一項因素，但他們更多考慮未來的發展機會與生涯規劃。國際勞工市場的高素質人才，大多擁有較大的議價能力，發達地區間提出的工資差異有限。於他們而言，未來的發展機會與生涯規劃，子女的教育、居住等的生活素質問題等，均需要列入其綜合考慮之中。若只授予工作權，而非居留權，會使他們認為其未來充滿不確定性，一旦政府不再簽發工作簽證，他們便要另覓出路。這樣的安排，不利於引進高素質專才。

其二，居留權能使專才對澳門擁有歸屬感，更願意為澳門的發展貢獻力量。假如只以高工資和工作簽證引進專才，他們容易認為，自己只是這個城市的過客，對澳門的歸屬感相當有限，難以投入心力，助力澳門發展。要留住人才，就要給他及其家人較完善的保障，這才讓人才在澳門發揮無後顧之憂，卯足全力為建設澳門出力。

（三）爭議不斷的外地生留澳工作議題

澳門現有十所高等院校，2015年的數據顯示，該學年十所高等院校的註冊學生人數為31970人，其中非本地學生為13549人，佔全部學生總人數的42.38%。研究生中，外地學生人數更遠遠多於本地學生數量。按目前的法例，規模龐大的外地學生處於進退兩難的局面。一方面，澳門沒有如香港般，允許非本地畢業生畢業後可留在當地一段時間尋找工作。他們只可以通過目前第3/2005號法規，在本地僱主聘用的前提下獲得居留資格，或以外地勞工的身份進入澳門工作。另一方面，第3/2005號法規對技術移民引進的標準界定模糊，行政當局擁有較大的自由裁量權。

2012年的人口政策諮詢，掀起了外地生留澳工作的議題，引發強烈反彈。社會各界擔憂：其一，一旦全面開放外地生留澳工作政策，高等院校會更商業化，私立高等院校或進一步以此為招徠，擴大非本地生的收生數目。其二，在澳門專業認證制度尚未完善之際，如何界定專才？如何向社會解釋，外地生與澳門學生的差異何在？其不可取代者在哪裡？其三，特區政府如何保證開放外地生留澳工作，不會影響本地人正常就業與向上流動的機會。

在這三個問題的基礎上，社會展開了大量的討論，至今，外地生留澳工作問題亦未達成共識。我們認為，問題的癥結在於政府無法有力證明外地生是澳門發展所需的專業人才。此外，為數眾多的外地生，若每人皆獲發工作簽證，則可能嚴重打亂就業市場的供需。政府在制定政策時，若解決不了以上問題，在各持份者的爭議下，難以有效推進。

澳門專才引進的改進路徑

人才培養與專才引進，兩者從來不處於對立的關係，不是說加強專才引進，就必然會削弱社會對培養本地人才的期許。相反，外來專才可起到助力本地人才成長的催化劑作用，即所謂的「鯰魚效應」，使本地人員的競爭力有所增加。在充分考慮社會對人才引進的擔憂的基礎上，我們提出以下政策建議：

（一）設立「計分制」，訂定評分標準，過程透明公開

澳門目前推行的第3/2005號法規，並沒有訂定詳細的審批標準，長期以來被勞工團體所垢病，指其缺乏透明的監督機制，審批難免出現隨意性參考新加坡及中國香港等國家或地區的經驗，我們建議改革現行法規，設立一個公開的計分制度，按照申請人的學歷、工作經驗、專業資格、技術能力、語言能力、個人成就、家庭成員與澳門關聯度、是否從事政府扶持產業等維度，對申請人進行評分，每年提出合格分數線，並擇優簽發籤證。同時，特區政府亦應進一步促進評分過程透明化，在符合個人資料法例的相關規定下，邀請獨立第三方進行監督，並適時向公眾公布信息，減輕居民對引進專才的憂慮。

（二）設定專才配額，年度適度調整

現時，根據第3/2005號法規的申請個案在500個左右，高峰時最高個案為870個。推出新的專才引進政策，必須考慮居民的接受度與社會的承載力。故此，我們建議對改革後的專才引進計劃設定公開透明的配額，每年以行政法規方式公布配額數量，公開讓社會掌握狀況，並按照本地區的年度情況作適度調整。當人力資源緊張時，加大開放名額，反之亦然。

同時，特區政府亦應明確大力支持的產業，對政府欲扶持的產業，設定專門配額，按需調節，使得專才引進具有一定的引導性和目標性，以助力澳門建設「一個中心，一個平台」。

（三）擴大人才發展委員會職責

2014年，人才發展委員會成立，其職責按照第11/2014號行政長官批示，主要是制定、規劃及協調特區的人才培養長遠發展策略，具體而言，主要涵蓋人才培養、境外澳門人才迴流和規劃評估三大範疇。若要推動專才引進，減緩社會爭議，我們建議擴大人才發展委員會的職責，加入專才引進部分的建議職能，讓委員會可全面協調及規劃澳門的人才策略。與此同時，社會各持份者可以通過人才發展委員會，表達對專才引進問題的意見，通過委員會統一分析與討論，按社會實際情況對意見提出反饋。

（四）打造配套，解專才後顧之憂

現行的政策對與專才引進相關的配套措施關注不多，少有為引進的專才考慮子女教育、房屋、生活環境、語言適應等配套。欲吸引專才來澳，政府應多花心思，完善相關配套，解決專才的後顧之憂。與此同時，政府可考慮再進一步，為專才提供指引與輔導，如同在處理新移民問題一樣，提供語言與文化課程，使他們能更好的融入本地的生活環境。

（五）審慎考慮「外地生留澳」，可建立先行先試製度

對於在2012年人口諮詢時引起廣泛爭議的外地生留澳工作議題，必須審慎考慮，是否另設渠道予畢業的外地生留澳工作。若推行，政府須思考所面臨的障礙，同時並向社會清楚表示政策的收益。

政府一旦為外地生留澳另設渠道，必須有以下考慮：第一是先行先試，面臨具爭議性的議題，政府應考慮先在小範圍內試行，比如開放予已留澳三年以上，在澳門獲得碩士或博士學位的外地學生。此外，也可設置較少量的配額與嚴格的評分制度，以小規模的試驗來檢視社會的反應。第二，政府不宜設定討論居留權的議題，可將此渠道與居留權隔離，只討論外地澳生留澳工作的工作權，以減少社會爭議。第三，是適時檢討，向公眾公開考慮因素，並在人資環境有所變化時，優先保障本地人的就業權益。

結語

澳門的專才引進問題，始於20世紀80年代，期間因建設百萬人口城市爭議、賭權開放與人口政策諮詢掀起了三個高潮，引發社會各界對人才引進議題的討論與重視。

本研究總結了專才引進議題在三個不同社會經濟發展階段的特點，指出現行的技術人員和管理人員引進位度並不能符合現行社會經濟的發展需求。當現行法規與制度未能滿足社會需求時，特區政府及社會各界須思考改革的路向。

澳門的五年規劃，已清楚表明，澳門將朝「一個中心，一個平台」方向發展，中央也將大力支持澳門推動產業多元。近年來，澳門積極培養各類人才，配合特區社會經濟發展。本文尤其指出，人才培養與專才引進兩者，並不處於對立的位置。優秀的海外人才，只要規劃好，用得好，是能助力本地人才成長的。

無論是「二戰」後美國、日本引進人才的經驗，還是中國香港、新加坡等地的經驗，都證明專才引進確實能提升地區自身的競爭力。特區政府應進一步協調社會各持份者的意見，凝聚社會共識，對現行的專才引進位度進行修訂，設立一個具前瞻性的專才引進計劃，以引進海外的優秀人才，服務澳門，助力澳門建設成為世界旅遊休閑中心、中葡商貿合作服務平台。

（下）