立法會上週一般性通過《重建樓宇稅務優惠制度》，該法旨在避免舊樓重建時出現雙重課稅的問題。新樓面積超過舊樓一成便要交超出的稅款、發展商三年內未完成地基便無稅務優惠等細節，將待小組會細則性討論。

經濟財政司司長梁維特引介法案時提到，該稅務優惠制度只針對採用本法案所指方式進行的樓宇重建項目，豁免其在重建過程中涉及的不動產移轉，所產生的相關稅務及費用負擔。“重建”是指按原有的圖則或按工務局核准的圖則在同一地點進行新的建築工程。

有關稅務優惠的適用樓宇範圍包括：由工務局驗樓後，將其評定為殘危或危及公共衛生或安全而拆卸及重建的樓宇；行政長官評定屬促進本澳社會發展或保存文化遺產而拆卸及重建的樓宇；其他依法作出的拆卸及重建的樓宇。

議員黃潔貞問及，上述“依法作出的拆卸”所指何法？梁維特坦言文本的表述未必百分百精準，“所有樓都係依法拆卸”，政府撰寫的原意是符合現時法律規定百分百業權同意，以及未來都市更新制度的重建，可再斟酌如何完善寫法。另外，若由業主會自行重建，便不會有業權轉移，亦不會有雙重課稅的問題。據他自白，制訂此法的過程反覆，心情也相當反覆，忐忑是否要待都市更新的一連串問題解決後，才推出此法，但實在不願“等齊先做”、窒礙欲重建家園的居民向前走，故將此法案交立法會。

政府建議，重建後面積超過原本百分之十，便要補回超出面積的稅項，林玉鳳、李靜儀、何潤生等議員關心訂定百分之十的理據為何？梁維特回應提到，許多舊樓原圖則無法符合消防局、工務局規定，故給予百分之十的走盞位，他亦引述工務局指重建面積難增加太多。並非重建的樓宇面積必定不可超過原本的百分之十，只是政府給予的稅務優惠上限為百分之十，日後可再細則性討論有關優惠比例。對於議員麥瑞權問及，如新面積較舊時小，有沒有額外稅務優惠？梁司指此提議相當創新，暫未想到有何方案，或要待日後的都市更新制度解決。

雙重課稅是現時舊樓重建的阻礙之一，故《重建樓宇稅務優惠制度》得到多名議員表態支持。議員梁安琪形容法案雖是“遲來的春天”，但相信舊區市民已可從法案看到更多“陽光”，希望經財、工務跨部門的工作更仔細、到位，優化條文。麥瑞權亦明言，必定支持這種利好為民的法案。黃潔貞則向不在場的運輸工務司司長羅立文發話，希望當局加快都市更新制度建設，或以斬件立法方式解燃眉之急。

最後法案在零反對票下，獲一般性通過，將交小組會作細則性審議。

從法案的零反對獲得通過，由此可見澳門社會對舊區改善的迫切需求。誠然本澳樓齡逾三十年的樓宇約四千多幢，舊樓數字隨著時間的推移逐年增多，部分殘破嚴重的，重建迫在眉睫。《重建樓宇稅務優惠制度》的立法，為推動舊樓重建露新曙光，下一步是法案的工期規範、拖延歸責等細節，值得關注。同時坊間提出多年放寬重建業權百分比、樓宇容積率的建議，亦宜推動和探討，以加快舊樓重建的進程。

其實，正如本澳報章所統計，本澳舊區的重整已經有過成功案例，如2015年重建落成的福寧大廈，乃本澳首個由居民自發組織的重建項目，其後明興樓、钜富花園等重建項目亦相繼落成。綜觀福寧大廈重建涉及複雜的法律、稅務問題，歷近三年半才可動工，重建過程尤為艱巨。近年一些舊樓有意重建，如臺山中街公務員大廈取得逾九成業主同意，但重建的稅款驚人，高達千多萬元。可見重建百分比、稅務制度等，是影響舊樓重建的絆腳石。現時《重建樓宇稅務優惠制度》為重建減輕稅務負擔，緊接將進入細則性審議，有關法案建議發展商須在取得拆卸的樓宇之日起三年內，完成重建樓宇的地基工程。但行政程式易拖延，歸責條款有待研究。重建面積超出一成要交回超出稅款的計算準則、細節等，也值得商榷。

報章評論亦認為現行法律規定啟動重建時，須取得全部業權人同意才可開展。惟本澳大部分低層樓宇採用分層登記制度，業權分散，業權人較難就重建項目達成共識。倘涉及遺產繼承問題時，更難釐清業權，拖慢重建進度。加上舊區多為基層，無力支付重建費用。過去有意見提出適當放寬樓宇重建高度，讓基層居民透過與重建商合作，毋須或減少支付重建費用，作為推動舊區重建的誘因。隨著舊區樓宇越來越多，不少欠缺維修和保養，積存問題持續增多，失修樓宇危情隱現，成為社區的計時炸彈。但目前重建掣肘處處，稅務優惠僅屬其中一環，在加快推進《重建樓宇稅務優惠制度》立法工作外，也應參考鄰近地區如香港的重建法規，貼合社情實況優化法律，讓有需要的居民盡快重建樓宇，切實改善生活環境。

其實，關於舊區的問題，特區政府一直都有關注。而且過多的提法還遭到社會上不少的反對聲音質疑。比如，從舊區重建到舊區重整，再到都市更新的提法。就有人抓住最初的重建一詞，認為政府“走數”。而且還提專門撰文提出進行重建，只要政府下定決心，就能成功。但同樣也提出的需要解決的幾個問題：首先當然是以法律降低樓宇重建的業主同意比例。現時是百分之百同意才可啟動，只要有一戶不同意，重建就泡湯。而更多時並非業主不同意，而是部份業權人可能移民外地，又或屬家族產業而子孫四散，根本無法示意同意。因此，降低同意比例是必需的（在二零一一年的法案中，亦分成三種比例，當局已劃定屬舊區重建的樓宇，須有百分之七十業權人同意；屬業主自行推動者，須有百分之八十的業權人同意；屬由企業推動重建者，須有百分之九十業權人同意），當然降低比率同時，如何確保不同意者的利益能與其他同意者均公平而不受損害也是極為重要的。

其二，法律亦應規定舊區重建以樓換樓的原則，業權人當然有權不要樓，而要補償，但這只應視為例外情況。而當以樓換樓作為舊區重建一個基本模式時，重點應在如何以樓換樓（當年有官員聲稱以樓換樓是無法操作），如可讓原業權人先選同層同向頭同面積的單位，亦可抽簽方式來決定選樓的先後次序，這都需要在法規中訂明。而另一難點可能是地舖。以祐漢為例，當年的地面一層，大都是住宅而非商舖，後來卻全變成商舖。如今舊區重建換樓時，到底應按其商舖抑或按其住宅來換樓？當年亦是一個大爭議點。在筆者看來，現時適合舊區重建的樓宇，均是五層或以下之舊樓，重建時略為增加其高度，建築成本全部都可賺回來。就不應斤斤計較這些地舖到底是商舖抑或住宅，一律以商舖補償換樓好了。因為，這些四十多年前的地面一層住宅，已被變成商舖多年，絕大多數現時業主都是以商舖的價值買回來的，我們有甚麼理由強要將其作住宅補償呢？

其三，都市更新委員會討論得最興高彩烈的是中轉屋，無疑，推行舊區重建，對那些在舊屋中自住的業主來說，在重建期間臨時安置也是必不可少。而中轉屋正正可以解決此一問題，讓舊屋自住業主可臨時棲身（至於非業主自住的單位，租客到期搬家即可。租客中確實有困難者，則由社工局和房屋局協助解決他們的住屋問題，但這與舊區重建的補償沒有直接關係）。若能再有點搬遷津貼幫補一下（二零一二年的舊區重建法案也是有的），當然更屬德政，舊區居民都會感恩戴德。

這種“快刀斬亂麻”的方式，想必對生活在舊區的廣大居民來講是相當具有吸引力的。而且在實際操作上也是看似最為簡單和可行的。當然，在本澳由於沒有這樣的實際操作，誰也不敢說行不通，但確實是除了一直關注的若干操作層面的問題外，還有幾個問題沒有得到很好的回答。第一，啟動重建的經費從何而來？按照正如主導的方向，肯定是政府來出，動用公帑後如何回收？回收多少合適？而且即使是用最簡單的辦法，在重建過程中通過放大容積，依此產出所需的投入，也會遇到諸多的限制，比如因為考慮景觀的問題要限高，考慮文化遺產保育等因素要限制範圍等等。很難有明確的結論。及時是政府出資不考慮這些，但單純為某區的某些市民政府投入大量公帑，是不是會引起其他區居民的反對？恐怕屆時這些一度支持政府主導重建的人士就會帶頭批評政府了。第二，就算是重建樓宇內部的居民都會有意見相左的時候。儘管重建帶來的是居民生活環境的改善，對重建一事肯定多數市民是支持的，但在分配上，恐怕仍舊難以做到很好的平衡。第三，上升一定層次來講，現今全球的趨勢都是政府職能向服務方向轉變，而不是包辦，能夠市場解決的就交給市場解決，否則政府盲目的介入只會領導市場功能的失靈，而政府最終也是不堪重負。

說到底，無論是重建、重整還是都市更新。需要解決的問題早就已經有共識，何況還有眾多的國內外經驗可以借鑒。最終需要面對的核心問題其實只有一個，那就是誰來啟動或者主導。從澳門當前的情況來看，無非四種：一是已有舊樓重建成功個案的社團發起；二是有舊樓的業主自發重建；三是私人發展商收購後重建；四是政府直接“下水”主導。這四種方案各有利弊。所以最好的做法應該是予以綜合，並且在實際著手前，盡快做好法律和制度的構建，再在制度框架內擇優確定。而不是先糾結於誰來做。

正如都市更新委員會主席、運輸工務司司長羅立文所言，都更會不會就都市更新訂立法律。都更會是因應都市更新的問題立法，包括推動都市更新的優惠措施、樓宇重建業權百分比及暫住房計劃等，並非制訂一套“都更法”。羅立文亦指出，都市更新目前有多項工作正在同時進行中，難以說明不同問題的立法先後次序，加上立法過程中的時間難以掌握，因此無法回應各項立法先後次序的問題。

另外，對於具體的個案羅立文的表態也可以看出先解決問題再決定如何去做的態度。如祐漢新村的重建問題，他表示不是“做”與“不做”的問題，事實上祐漢的重建並未規劃，需要有法律容許推進有關工作。重申現時有三種可能性可重建祐漢新村，一是業主自行重建，二是私人承建商透過收購方式重建，三是由政府推動重建。認為不一定要由法律推動重建，今時今日這三種可能性都可以推動重建。他解釋，每幢大廈即使是舊樓都會有小業主，需要獲得小業主同意才可以推行任何與大廈有關的工作，不可能由政府隨便重建任何一幢大廈。

由此，可以看出政府並沒有將政府推動重建這一選項排除，只是強調政府不能隨便重建任何一幢大廈。其實也算是嚴謹的一種表態。

其實，筆者倒是認為從過往的重建或重整到現在的都市更新，應該算是一種進步的表現。不僅是提法上改進，更是思維和理念的更新。惟本澳特殊的情況限制，包括空間不足導致迴旋餘地不足，以及利益關係複雜等嚴重限制了相關工作的進行，導致民間特別是舊區、舊樓居民怨聲載道，這是管治當局必須要檢討的。

都市更新是一種將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活動。1858年8月，在荷蘭召開的第一次城市更新研討會上，對城市更新作了有關的說明：生活在城市中的人，對於自己所居住的建築物、周圍的環境或出行、購物、娛樂及其他生活活動有各種不同的期望和不滿。對於自己所居住的房屋的修理改造，對於街道、公園、綠地和不良住宅區等環境的改善有要求及施行，以形成舒適的生活環境和美麗的市容。包括所有這些內容的城市建設活動都是城市更新。

雖然更新改造幾乎伴隨著城市發展的全過程．但是現代意義上大規模的城市更新運動(urban renewal)則是始於1960年代1970年代的美國。當時的更新是面對高速城市化後由於種族、宗教、收入等差異而造成的居住分化與社會衝突問題，以清除貧民窟為目標。由聯邦政府補貼地方政府對貧民窟土地予以徵收，然後以較低價格轉售給開發商進行“城市更新’。雖然城市更新綜合了改善居住、整治環境振興經濟等目標，較以往單純以優化城市佈局改善基礎設施為主的“舊城改造”涵蓋了更多更廣的內容但是其所引發的社會問題卻相當多．特別是對於有色人種和貧窮社區的拆遷顯然有失公平，因而受到社會嚴厲批評而不得不終止。1980年代後，美國的大規模城市更新已經停止，總體上進入了謹慎的、漸進的社區鄰里更新為主要形式的小規模再開發階段。所謂的城市土地再利用(land reuse)則是對於小塊土地或建築物重新調整用途(例如將工業區、碼頭區轉變為商業區等)，往往並不牽涉到大規模的街區(特別是居住用地)調整，例如波士頓的昆西市場(Quincy market)改造。在最早的工業化國家英國，城市更新的任務更加突出也更傾向于使用城市再生(urban regenerate)這個字眼，其表徵的意義已經不只是城市物質環境的改善，而有更廣泛的社會與經濟復興意義。

很明顯，澳門無論是進行所謂的舊區重建、重整還是更新。如果只是單純的將之定位為推到重來，或者就是為了改善居民居住環境而為之，勢必會落入下乘。當然，改善居民居住環境是應有之義，甚至是最為重要、最為根本的目的。但如果不將其融入到整個城市的規劃發展，或者說以重建為契機，重新煥發生機，為城市的再生諸如活力，最終恐怕也是無本之木，無源之水。

因此，澳門舊區的重建或更新，在加快解決現實問題的同時，還應該有更長遠和更廣度的考慮。