美國總統特朗普當地時間7月2日再次威脅稱，若世界貿易組織（WTO）對美國不公，「我們就要做點什麼了」。

美國真的可以退出WTO麼？答案是肯定的，不過這需要得到美國國會的聯合授權，而在過去近20年中美國國會曾兩次就該國退出WTO進行投票，「退出WTO派」均以懸殊結果落敗。

中國世界貿易組織研究會常務理事、清華大學中美關係研究中心高級研究員周世儉對第一財經記者表示，在美國政治體制中，總體而言貿易權在國會手中，總統通常主管外交，在這種事情上，美國國會定要發揮出三權分立的作用來。

特朗普想做點什麼

7月2日，在一場記者會上特朗普指出，WTO在對待美國上一直非常差勁，他希望WTO可以改變他們的方式。「美國在WTO中的劣勢非常明顯，雖然我們現在並沒有打算做任何事情，但如果他們不善待我們，我們就要做些什麼了。」不過，特朗普沒有指明他具體要做什麼。

此前，美國媒體曝光了一份名為《美國公平互惠關稅法案》（下稱《法案》）的草案文字版本。查閱該《法案》洩露版本即可得知，如該《法案》真成美國法律，則將令特朗普政府合法公開地違反WTO的兩條基本原則：最惠國待遇（MFN）原則以及約束稅率，這意味著特朗普政府可以拋開WTO進行雙邊談判，並為不同國家設定不同水準關稅。

隨後美國白宮發言人沃爾特斯的回應也證實，這份《法案》的確存在，特朗普親自下令起草該《法案》。

特朗普嫌棄WTO一事並不是空穴來風。據美國媒體報導，特朗普經常向身邊人抱怨，WTO就是世界上其他國家弄出來，用來整美國的。有匿名人士表示，特朗普威脅退出WTO的次數有100多次。不過，雖然特朗普本人和美國大部分高級內閣官員在接受採訪時都否認了美國要退出WTO的這種說法，但在言語之中仍透露出一股「胡蘿蔔加大棒」的味道，即以「退出」來敦促WTO改革。

2日，美國商務部長羅斯在接受電視採訪時表示，現在談美國撤出WTO「有些為時過早」。然而他同時表示：「WTO需要改革，我們從不掩蓋我們在這方面的觀點。」

白宮發言人桑德斯（Sarah Sanders）則表示，目前特朗普的工作重點是解決全球貿易中的漏洞問題，並不是離開WTO。桑德斯說：「目前總統希望看到該系統能得到修復，這是他關注的領域。他認為在許多領域都並不公平，譬如許多國家都在利用WTO來滿足私欲，我們希望對此進行修復。」

周世儉對第一財經記者表示，二戰後美國一手建立起WTO，但從23個成員發展到目前164個成員，WTO已經從彼時美歐發達國家的「富人俱樂部」變成了美國無法主導的國際組織。

確實，在WTO迅速擴容過程中，WTO成員話語權「南升北降」的現狀令美國不滿，而從歷史經驗看，如美國無法主導某多邊體制，通常選擇的做法就是拋棄這一體制。

那麼，美國真的要退出WTO麼？《1994烏拉圭回合協議法》的確為美國退出WTO留著後門，該協議規定，每5年美方對美國參與WTO進行審查，在此後90天內，美國國會任何成員都可以提出議案申請退出WTO。而在國下一次提交上述5年期審議報告的日期是2020年。有觀察人士認為，不排除美國利用該審議節點作為其在國際層面「要價」、威脅退出的可能性。

另外，一方面，美國仍在利用WTO謀求自身權益且希望推動WTO改革：2月在白宮向美國國會提交的貿易政策報告中，美方仍在強調改革WTO，並用了100多頁來討論美國在WTO中的活動；另一方面，當下因美方阻撓，WTO爭端解決機制上訴機制已瀕臨癱瘓，而多邊貿易體制並不符合特朗普的訴求。

《法案》尚在萌芽中

WTO的前身——關稅與貿易總協定GATT的第一條，即為最惠國待遇原則，這是WTO多邊貿易體制的基石，也是特朗普政府希望拋棄的第一條原則。

周世儉對第一財經記者稱，WTO從最初成立時的23個成員發展到目前的164個成員，這麼多國家樂於加入，其主要原因在於「最惠國成立到現在，沒有一個國家因此而吃虧，所以參加的越來越多」。

簡單而言，最惠國待遇原則給予所有WTO成員平等待遇，體現了WTO的非歧視性原則，這意味著成員一般不能在貿易夥伴之間實行歧視；給予一個成員的優惠，也應同樣給予其他成員。

最惠國原則在管理貨物貿易的GATT中位居第一條，在《服務貿易總協定》中是第二條，在《與貿易有關的知識產權協定》中是第四條。因此，最惠國待遇適用於WTO所有三個貿易領域。其根本目的是保證本國以外的其他締約方能夠在本國的市場上與他國企業在平等的條件下進行公平競爭。非歧視性原則是WTO的基石，是避免貿易歧視和摩擦的重要手段，是實現各國間平等貿易的重要保證。

在實際廢除最惠國原則基礎之上，特朗普政府還希望能夠廢除約束稅率原則。該原則通過GATT/WTO談判確立，列在各國家的關稅減讓表中。GATT第2條即為強制各國實行約束關稅。

同時，如果某一WTO成員把稅率提高到約束水準以上，受影響的出口國家有權對進口國的等價值出口產品採取報復性措施或接受賠償，其形式通常為要求該進口國降低對受影響國的其他出口商品降低關稅。

曾經參與過中國入世談判的周世儉在此方面感受頗深。他指出，從1948~1994年，包括GATT進行的八輪多邊貿易談判，都旨在令全球各國大幅度減讓關稅，其中使發達國家的工業產品關稅下降40%，從平均6.3%降至3.8%，烏拉圭回合談判的成功才令GATT在1995年順利轉型為WTO，也促成WTO可以涵蓋98%的國際貿易額，使得WTO成為全球最重要的經濟支柱之一。

目前特朗普的舉措逆經濟全球化而動，所幸該《法案》僅在萌芽之中。根據美國媒體報導，在今年5月晚些時候，當特朗普聽取該《法案》草案簡報時，除了白宮貿易顧問納瓦羅（Peter Navarro）之外，大部分官員都認為《法案》不切實際且無法實施。據悉，美國商務部、白宮幕僚和美國貿易辦公室的相關工作人員都知曉《法案》的存在。

白宮法務主任舒特（Marc Short）直言不諱地告訴納瓦羅，《法案》「出來了就已經死了」，且在美國國會不會得到任何支持。

據報導，一位元熟悉《法案》的人士指出，「《法案》相當於從WTO撤出並撤回我們的承諾，但同時又不真正告知對方我們撤了。不過好消息是，國會永遠都不會把這種權力授予總統的。」該人士稱《法案》草案是「瘋了」。

程式上架空

需要指出的是，特朗普政府一再指責WTO對方不公，但實際上，WTO是美國在二戰之後一手建立的。周世儉稱，二戰後，為穩定世界格局，避免出現胡佛時代的亂政以及經濟大蕭條，在政治上全球成立了聯合國，在經濟上則成立了三大機構：世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）以及WTO的前身GATT，三大機構分別旨在扶貧、救急和降關稅。

甚至可以說，WTO/GATT的規矩當年都是美國人定的。周世儉稱，當年起草法條的，以美國居多。不過，WTO同其他國際機構的區別，就在於WTO的協商一致原則。

在上述國際機構中，美國都擁有一票否決權，除了在WTO裏。周世儉對第一財經表示，雙邊談判更符合特朗普「美國優先」的思路，令美國在雙邊談判中可以充分發揮優勢，但這一行為在21世紀的今天，無疑是一股反經濟全球化的逆流。

「如果說退出跨太平洋夥伴關係協定（TPP）等行為所產生的影響還是局部的，那麼特朗普如退出WTO，把WTO架空，這種行為對世界經濟的影響將無法估量。」周世儉說。

至少從程式上而言，美國已有把WTO架空之舉。

記者從一位元日內瓦貿易官員方面獲悉，最近一次在日內瓦召開的WTO爭端解決會議上，墨西哥再次代表66個WTO成員要求「儘快開啟WTO上訴機構成員甄選程式」，以填補目前三位大法官空缺。然而，美方再次拒絕了上述提議。並稱WTO爭端解決機制沒有解決美方在此前提出的多問題，因此美方無法改變其立場。

WTO爭端解決機制下設的上訴機構常設七位法官，由於美方阻撓開啟新法官甄選程式，目前上訴機構的正式法官僅剩四人。按照規定，上訴機構處理每個案件至少需要3名法官。即使有4~5名正式法官，在實際工作中也會因為合法性問題，難以處理案件。屆時如果上訴大法官不夠用的話，各方也就無法實現上訴。WTO最重要的仲裁體系也將陷入名存實亡的癱瘓狀態之中。