美國重返TPP難點推演

  特朗普可能確有重返TPP的意願,但前提是獲得比原先協定更好的待遇,體現「美國優先」,而這樣的訴求,包括日本在內的TPP原成員恐怕無法滿足。

4月18日,美國總統特朗普與到訪的日本首相安倍晉三在美國佛羅里達州海湖莊園舉行了會晤。在隨後的記者會上,特朗普表示,他不想回到跨太平洋夥伴關係協定(TPP),更傾向於達成美日雙邊自貿協定。

1月份以來,特朗普曾兩度釋放美國可能重返TPP的信號,最近一次是在安倍訪美前6天。由於美國和日本是TPP最核心的國家,特朗普的信號釋放一度大幅提升了外界對美國可能回歸TPP的預期。

但是,美日領導人會晤後的最新表態,給剛上升的預期潑了盆涼水。對此,分析人士認為,特朗普可能確有重返TPP的意願,但前提是獲得比原先協定更好的待遇,體現「美國優先」,而這樣的訴求,包括日本在內的TPP原成員恐怕無法滿足。

美國還停留在說辭上

2017年1月,上台伊始的特朗普簽署行政命令,正式宣布美國退出TPP,其餘11個國家只能無奈接受「群主的拋棄」。此後,在日本力促下,11個國家對協定內容進行了修改,達成了「全面與進步跨太平洋夥伴關係協定」(CPTPP),並於2018年3月在智利聖地亞哥簽署了協定。「瘦身版TPP」雖已出爐,但有關美國重返的討論從未間斷。

2018年1月底,特朗普首次釋放出重返TPP的信號。他在瑞士舉辦的達沃斯世界經濟論壇年會期間接受媒體採訪時說:「我告訴你一個大新聞——如果我們能敲定一個比之前好得多的協議,我會加入TPP。」

時間進入4月中旬,特朗普在與幾個農業大州的州長和議員們開會時再度表示,已責成美國貿易代表羅伯特•萊特希澤和白宮國家經濟委員會主任勞倫斯•庫德洛研究重新加入TPP的可能性,「再次考慮是否有可能談成更好的協議」。

僅用了一年的時間,特朗普就顯露出對TPP態度轉向的跡象,其背後可能有三個方面的考慮。

首先,安撫批評他草率退出TPP的反對之聲。TPP是歐巴馬政府重點推出的「拳頭產品」,但特朗普一上台就退出,美國政界和學界的批評聲音不絕。

其次,意識到TPP的區域影響力。特朗普政府當初退出TPP的主要原因是美國國內因素,兌現其競選承諾,並未認真考量TPP的海外影響力。但TPP是歐巴馬政府一手打造的貿易政策產品,客觀上對區域內其他未加入TPP的大國存在影響。對於在3月份挑起對華貿易摩擦的美國政府而言,TPP可能被寄望擁有新的「功能」。

第三,獲取CPTPP成員支持。退出TPP,嚴重損害了美國信譽,而CPTPP成員是美國的重要貿易夥伴,特朗普政府要想擴大美國出口,改善美國貿易不平衡,需要這些成員的支持。

但是,短期內美國重返TPP的可能性並不高,更多還是停留在言辭上。

首先,特朗普的「要價」很高。特朗普雖然多次釋放重返TPP想法,但他同時也在不斷強調一個前提,即重返TPP,要能獲得更加有利於美國的條款,換句話說,重返TPP必須遵從特朗普的美國利益最大化、讓美國「再次偉大」的基本立場。4月18日,特朗普再度強調了這一觀點,除非其他國家提供「無法拒絕」的協定條款,他才能接受重返TPP。

其次,重返TPP並非美國政府2018年的貿易政策重點。根據美國貿易代表辦公室(USTR)2月底發布的《2018貿易政策議程和2017年年度報告》,2018年特朗普政府將尋求與CPTPP成員加強雙邊經貿聯繫,致力於和還沒簽署自貿協定的5個CPTPP成員談判雙邊自貿協定。

CPTPP成員的盤算

同時,美國能否重返TPP還取決於目前已達成CPTPP的11個國家的態度。有觀點認為,從自身利益出發,這11個國家是歡迎美國重返TPP的。安倍18日在與特朗普會晤後就對媒體說,日方認為TPP是日美兩國最佳選擇。

但是,這11個國家已在3月份達成了CPTPP,這就讓情況變得更加複雜。雖然CPTPP在戰略影響力、貿易總量上較TPP大幅縮水,其貿易標準也較前者低了不少,但「十鳥在林,不如一鳥在手」。對於CPTPP成員而言,先讓CPTPP生效,再讓美國加入,無疑比直接和美國談重返TPP更加有利。原TPP的兩位重要成員澳大利亞和紐西蘭已表示,歡迎美國重返TPP,但前提是符合各方利益,並表示重談會比較困難。

根據TPP原來的生效條件,美日兩國均握有否決權。但CPTPP中沒有成員握有否決權,只要有6個成員批准協定,60天後,該協定就將生效,因此CPTPP生效障礙不大。在CPTPP生效後,其成員會更加歡迎美國加入,因為無論美國如何「要價」,CPTPP成員都可以在享受CPTPP好處的同時進行談判,談判是否成功都不影響成員利益。而且,需要指出的是,由於談判時CPTPP已經生效,對美國而言,準確的說法並不是重返TPP,而是加入CPTPP。

簡言之,CPTPP成員目前的最優選擇是推動CPTPP儘早生效,然後再歡迎並靜候美國加入。

談判難點推演

未來,美國如果真決定重返TPP或者加入CPTPP,其面臨的談判之路不會平坦。首先需要激活CPTPP暫停的TPP條款,而更難的地方則是就特朗普政府的新「要價」達成妥協。

CPTPP擱置了TPP中不符合其他成員利益、重在保護美國利益的29項條款,涵蓋的領域包括海關監管與貿易便利化、投資、服務貿易、金融服務、電信服務、政府採購、智慧財產權、透明度與反腐敗等。

其中,與投資和智慧財產權相關的條款刪減尤為突出。在投資領域,對投資協定的相關定義、仲裁等都進行了擱置,更多維護了東道國的主權,削減了對外國投資者的保護。在智慧財產權領域,CPTPP縮減了國民待遇的保護範圍,減少了保護內容,縮短了保護期限,保護措施也不再嚴厲。這使得CPTPP對智慧財產權的保護力度比TPP弱了不少。

美國要加入CPTPP,必然會要求激活上述擱置條款。如果特朗普政府僅要求激活這些條款,談判的難度應該不算大,畢竟之前已經談成了。但鑒於特朗普的風格和他上任以來的表態,很可能會在激活這些條款的同時提出更高「要價」,這將導致談判非常困難,因為原本這些條款就是在其他成員做出巨大讓步、在非常艱難的情況下談成的。

對於特朗普的新「要價」,目前只能依據其在重談北美自貿協定(NAFTA)、美韓自貿協定中的行動進行推測。比如,特朗普可能會要求CPTPP成員進一步降低關稅,擴大零關稅產品比例,加大服務業和對外商投資的開放力度。對於美國具有優勢的產品,特朗普很可能會要求CPTPP成員的市場開放力度更大,以便促進美國出口。此外,特朗普政府或許還會像重談NAFTA那樣,要求原產地規則中專門規定來自美國產品的比例。

這些「要價」對於CPTPP成員而言將非常難以接受,除非特朗普政府也做出較大讓步。而讓步並非特朗普政府的風格,因此,這些新的「要價」將成為談判的最難點。至於談判的形式,有可能是與CPTPP所有成員一起談,也有可能是與部分國家在TPP或CPTPP的框架下簽署雙邊補充協定。

(蘇慶義/文)