自1958年8月23日開始的炮擊封鎖金門持續了10天後，金門出現了嚴重的供應困難，臺灣當局和美國遠東駐軍也進入了臨戰狀態。就在這種情況下，當天從北戴河回到北京的毛澤東於9月3日晚突然提出，福建前線自9月4日起停止炮擊3天，以觀各方動態。

9月4日，人民解放軍福建前線的炮兵沉寂下來，同日清晨，中央人民廣播電臺播發了中華人民共和國政府宣佈領海線的聲明：

（一）中華人民共和國的領海寬度為12海哩。這項規定適用於中華人民共和國的一切領土，包括中國大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬於中國的島嶼。

（二）中國大陸及其沿海島嶼的領海以連接大陸岸上和沿海岸外緣島嶼上各基點之間的各直線為基線，從基線向外延伸12海哩的水域是中國的領海。在基線以內的水域，包括渤海灣、瓊州海峽在內，都是中國的內海。在基線以內的島嶼，包括東引島、高登島、馬祖列島、白犬列島、大小金門島、大擔島、二擔島、東碇島在內，都是中國的內海島嶼。

（三）一切外國飛機和軍用船舶，未經中華人民共和國政府的許可，不得進入中國的領海和領海上空。

任何外國船舶在中國領海航行，必須遵守中華人民共和國政府的有關法令。

（四）以上（二）（三）兩項規定的原則同樣適用于臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬於中國的島嶼。

臺灣和澎湖地區現在仍然被美國武力侵佔，這是侵犯中華人民共和國領土完整和主權的非法行為。臺灣和澎湖等地尚待收復，中華人民共和國政府有權採取一切適當的方法在適當的時候，收復這些地區，這是中國的內政，不容外國干涉。

這個聲明的中心點，是宣佈中國領海寬度為12海哩，一切外國飛機和軍用船舶，未經中國政府許可，不得進入中國領海及其上空。

在這個時候停止炮擊並提出領海界線，是毛澤東經長期深思熟慮後作出的又一項重大戰略決策。

一個國家提出自己的領海界線，這是自己主權範圍內的正當行動。過去，清政府、北洋軍閥政府和國民黨政府由於缺乏近代海權觀念和腐敗無能，有著1萬多公里海岸線的中國竟一直沒有提出過自己的領海界線。結果，不僅外國艦船可以在中國近海橫行，我國沿海的資源尤其是漁業資源完全無法保護。特別是日本漁民依仗著船隻大和機器動力，長年到中國近海的主要漁場大肆捕撈，中國漁民無法與之競爭，國家在經濟上也大受損失。日本侵漁的問題，自近代以來一直是我國沿海地區的一個重大問題。

新中國成立之初，中央人民政府就開始研究國家的領海線問題，可是因國民黨軍在沿海進行封鎖，隨後又爆發了朝鮮戰爭，美國海軍進入中國近海，這個問題暫時被擱置。1955年以後，隨著國家經濟建設的發展和沿海緊張局勢的緩和，領海線問題又被提到議事日程上。1958年夏天毛澤東考慮炮擊金門，也將提出領海線問題作為其中的一項因素。

從我國的經濟、國防利益出發，當然以領海線寬一些為好，可是在當時嚴峻的形勢下，如自己的軍事力量不能有效地保障宣佈的界線，領海線反而會被他人任意破壞，到頭來只等於空談。另外，中國的海上鄰國不少，提出過寬的領海線勢必引起嚴重的國際爭端，也會被美國利用進行反華。

原總參作戰部副部長雷英夫到北戴河參加過毛澤東召集的討論領海問題的會議，他曾回憶過當時大家的想法：

國際上有個海牙協議，以3海哩為領海線，由來是18世紀末大炮的射程約為3海哩，西方國家就採用以海岸炮臺的有效射程距離為領海的寬度。西方要求各國遵守，這對他有利，明擺著，他的地盤別人沒有能力去也不敢去，別人的地盤他的艦隊卻可以隨便去。許多國家認為這不公正，蘇聯就宣佈12海哩。印尼、印度和許多非洲、拉美國家也持此態度。最寬的是智利，150海哩，他有個大漁場，利益所在捨不得丟掉。我們論證了好久，準備按12海哩宣佈。估計不會引起太大的國際麻煩，也在我國防力量的有效保護之下。有了這個東西，我們打炮就更加名正言順，理直氣壯嘛！

過在當時提出國家的領海基線，不是一項簡單的問題，特別是在中美之間存在著軍事對峙、美國又大力扶植日本和「東南亞條約組織」各國的情況下，更要慎重行事。當時所要研究的主要有兩項問題，一是要確定一個既能確保我國權益，在國際上又不會引起重大爭端的適當領海界線；二是要根據我國的海軍和海防力量考慮，使這一領海線能切實得到保障。

在8月23日大舉炮擊金門後，毛澤東在北戴河親自召集各方面的人士研究我國的領海問題，並徵求了一些熟悉國際法的專家學者的意見。這一決策的主要著眼點，是要維護我國的海洋權益，特別是保護我國的漁業資源。雷英夫後來回憶這次討論的情景說：

8月30日，我接到通知，要我立即到北戴河去，向主席、總理當面彙報。

奉召同行的有外交部部長助理喬冠華，顧問劉澤榮，還有一個姓周的民主人士。劉澤榮和周老先生都是國際法方面的老前輩，中國第一部《中俄字典》就是劉老先生主持撰寫的。9月1日、2日連續兩天，我們在毛主席北戴河別墅的小會議室開會，主席、少奇、總理、彭總和新任總長黃克誠都來了。

毛主席召集這個會議，主要想在作出重大決策之前，再聽聽各方意見，尤其在國際法方面，不要有大的紕漏。他說：「我是軍事大學戰爭系畢業的，不大懂法律，今天請來了專家，希望暢所欲言。」我彙報領海線論證過程和結論。喬冠華對待發的新聞稿作了說明。兩位老先生是大學問家，對各種國際法特別是海牙協議瞭若指掌、滾瓜爛熟。他們引經據典，堅決主張領海線為3海哩，理由就是一條，不能搞得太寬，如果宣佈12海哩，搞得不好要打仗。毛主席專注地聽，不時提一些問題。

有一個情節我記得很清楚，毛主席裝作很吃驚的樣子逗兩位老先生，「這麼說，海牙協議是萬萬違背不得的呀？」兩位老先生以為主席同意了他們的意見，連說，「是的是的，違背不得，違背不得！」毛主席便愉快地俯仰大笑。

最後，毛主席作總結，他說：「老先生們的意見很好，很可貴，使我們可以從另外的角度多想一想。但是，研究來研究去，海牙協議不是聖旨，還是不能按海牙協議辦，我們的領海線還是擴大一點有利。從各方面判斷，仗一時半會兒打不起來，我們不願打，帝國主義就那麼想打？我看未必。一定要打，我們也不怕，在朝鮮已經較量過了，不過如此，要有這個準備。」

12海哩領海線就這麼最後確定下來。我請示主席，總參搞了一份將領海線具體標定的中國地圖，是否一併發表。主席說，不要，那個東西先放在你的口袋裏。主席想得很周密，東南沿海的鬥爭太複雜，公佈地圖，反而會束縛自己的手腳。不公佈，我們在具體問題的處理上便可進可退，戰術上策略上靈活方便得多。

正是在這次討論結束後，毛澤東從北戴河回到北京，於9月4日連連「出牌」。一是宣佈領海線，二是停止炮擊3天。

這兩張「牌」同時打出，而且在炮戰最緊要的時刻突然停射，此牌打得出人預料，也意味深長。確定12海哩領海線，是一項事關國家民族根本利益的大政策，毛澤東選擇炮戰的時機予以公佈是經過深思熟慮的，就是要向世界表明，目前發生于中國領海線以內的戰事完全是中國的內政，外國無權干涉。

毛澤東也預計到，美國和西方國家不會同意中國公佈的領海線，因此暫時3天不打炮，把熱度冷下來，冷靜觀察一下。這好比在政治上強有力的出拳之後，軍事上則握緊了拳頭，引而不發，觀察外國特別是美國的反應。

以後的事實證明，提出這一領海線是適合於我國具體情況的。這一寬度既沒有影響他國沿海的經濟利益，也保護了我國近海的部分資源。而且這一寬度又是在我國軍事力量有效控制之內的。當時我國海軍力量較弱，但是海岸火炮的有效射程也在12海哩（21公里）以上，岸炮火力能夠確保給侵入這一水域內的外國艦船以有力打擊。提出領海線聲明的日期選擇在炮擊金門的高潮，正是為了清楚地顯示出，如果有誰敢於藐視中國的領海線，那麼就要準備嘗一嘗炮擊金門同樣的味道。

正如毛澤東所預料的，中華人民共和國第一次宣佈中國的領海線，在國際上一時引起不小的反響。

中國政府的聲明發表後僅幾個小時，美國政府發言人就宣稱：

「美國認為依照國際法領海界線為3海哩，遵守3海哩界線的國家依照國際法沒有義務承認一個更大區域的主張。」

9月5日，英國外交部發言人聲稱：

「如眾所周知，英國政府不承認超過3海哩的領海。」

同日，日本外務省也發表聲明稱：

「日本政府認為現行之3海哩限度為國際所承認之唯一領海限度。」

在領海線聲明發表後的幾天裏，中共中央領導人密切關注著西方主要國家的動向（當時日本還由美國軍事控制，在對外態度上要服從美國）。福建前線也停止了往日那種激烈的炮戰，準備看一看美國軍艦飛機對我國領海線的態度如何。

當時，西方國家（包括日本）口頭上表示反對態度，這本在預想之中，然而在實際行動上它們並沒有什麼激烈反應。英國在香港等地的艦船以後在事實上都基本遵守了這一領海線的規定，日本船隻也不敢再隨意進入中國的領海線。美國在隨後的金門護航結束後，也在行動中注意不越過這條領海線。

在中國宣佈領海線之後，由於美國海空軍的飛機艦隻經常在東南沿海活動，經常有意或無意出現「擦邊」現象，據葉飛回憶說，當時在臺灣海峽的美軍地面指揮嚴禁其飛機飛越分界線，當發生飛機越過分界線的事時，其地面管制站總是大罵，解放軍在福建前線的監聽站聽得清清楚楚。從同年9月7日起，每逢美軍艦機越過我國的領海線，我國政府的發言人都要發出一次嚴重警告，並在華沙中美大使級會談中提出交涉。美方在大使級會談中也一直答應調查（這種調查當然是不了了之），同時也都聲稱：你們宣佈的12海哩的領海，我們是不會承認的，但我們的軍艦也決不會進入12海哩。

我國在炮擊金門的過程中提出的領海線，事實上得到了世界各國的確認，是中國在政治上、經濟上、外交上的一大成就，其實質是反映了國際上對新中國國防力量的尊重。

（徐焰／文）