「公民投票」制度起源於古希臘，是西方「主權在民」理念和國際「民族自決」原則的體現，已被近百個國家納入憲法，20世紀共舉行了700餘次。「公投」可分為針對領土主權的「自決性公投」和針對法律政策的「民主性公投」，「台獨」勢力將「公投」引人島內後，扭曲利用「民主性公投」的民主外衣為「自決性公投」包裝，然後將「自決性公投」由「民族自決」偷換成「住民自決」，以支撐其「臺灣前途由2300萬住民決定」的論調。島內「公投」活動的發展，經歷了兩蔣時期「聚焦自決、由外人內」、陳水扁時期「公投立法、政治實踐」、馬英九時期「淡化政治、強化政策」、蔡英文時期「修法鬆綁、擴大實施」等階段。本文重點梳理臺灣早期的「公投」發展脈絡。

早在日據時期，「一些臺灣近代知識份子，發表了不少民族自決言論」，意圖反抗日本殖民統治，但這與後來「台獨」勢力推動的「公民投票」有著本質的不同。到了兩蔣時期，國民黨當局堅持「中華民國法統」，反對「臺灣地位未定論」、「兩個中國」、「臺灣獨立」等主張，不僅對一些國家鼓吹的「臺灣公投自決」言論不予理踩，而且嚴厲禁止「自決」、「公投」言論在島內傳播，並大力通緝相關人員。在國民黨當局政策限制下，臺灣早期相關言論主要集中在相對隱蔽的「住民自決」而非高政治性的「台獨公投」，傳播路徑也是先在海外萌芽壯大，然後逐漸向島內滲透茲延。

一、臺灣「公投」最早脫胎於美國軍方「託管」主張

1945年，中國人民經過八年抗戰，終於打敗日本侵略者，日本宣佈無條件投降，「臺灣及澎湖列島正式重人中國版圖」。但科爾等美國軍方人士暗中盤算單獨軍政管理臺灣，反對《開羅宣言》與《波茨坦公告》，散佈「臺灣人不願接受中國管而願接受美國管」等言論，並在島內扶植相關勢力。其中，黃紀男在島內最早提出「公民投票」主張。他長期接受日本學校教育，畢業後供職於日本「總督府」，協助「推行臺灣的皇民化運動」。臺灣光復後，黃紀男與科爾「一見如故」，並在其策動下，以「臺灣青年同盟主席」身份，於1946年向聯合國遞交請願書，主張將臺灣建成「瑞士般的中立國家」，並「在聯合國的監督下舉行公民投票。」

1947年，臺灣爆發「228事件」。「臺灣民主聯盟」致電聯合國，稱「我們有成立自治政府和直接接受聯合國組織監督的權利」。科爾隨即建議美國政府「將臺灣交與聯合國或美國託管」。因被國民黨通緝而逃亡上海的廖文毅成立「臺灣再解放聯盟」，並向來華訪問的美前駐華大使魏德邁遞交「處理臺灣問題意見書」，首次較為完整地提出了臺灣「公民投票」的八項主張。魏德邁隨即奉美國總統杜魯門之命赴台調查，並得出「臺灣人願意接受美國的領導和託管」等結論，美國與論趁勢炒作「託管臺灣」。1948年，廖文毅、黃紀男等輾轉香港、日本，不斷向美軍遠東總司令麥克亞瑟請願，甚至成立「臺灣民主獨立黨」，要求「在聯合國託管下高度自治，建立獨立中立的臺灣國」。美軍曾應國民黨要求拘留廖文毅，但1950年朝鮮戰爭爆發後，美國政府對臺灣「公投」的態度開始向軍方靠近，杜魯門更是公開拋出「臺灣地位未定論」。

二、臺灣「公投」以「民族自決」形式在海外蔓延

「臺灣地位未定論」的出爐，極大地鼓舞了海外「台獨」勢力，他們以美日等為大本營進行串聯，大肆散佈「自決」論調。1956年廖文毅出版《臺灣民族主義》，1959年發表「告臺灣八百萬同胞宣言」，隨後又「數次去瑞士、香港、菲律賓、美國等地從事「臺灣獨立宣傳等活動」，全面系統地宣揚「臺灣民族論」與「臺灣民族自決論」。1956年元旦，「台獨」組織「臺灣人的自由臺灣」（簡稱「三F」）在美國成立，要求在聯合國監督下舉行「公民投票」決定臺灣的永久地位。1958年該組織改組為「臺灣獨立聯盟」（簡稱「UFI」），發行「美麗島」雜誌。1966年，「全美臺灣獨立聯盟」成立，創辦「臺灣青年」刊物，大肆宣揚「民族自決」、「臺灣獨立」。1970年，美日歐及島內多個「台獨」組織合併在美國成立「臺灣獨立聯盟」（簡稱「UFI」），提出「自決、獨立」要求。

1967年在美國出版的《臺灣、中國與聯合國》稱，「欲解決臺灣國際法律地位未定的問題，最適當的方式當然是依據人民自決的原則，由臺灣住民依據自己意志決定自己的前途。最為理想的方式乃是在聯合國的監督下舉行公民投票，讓所有臺灣人民來決定自己的前途」。該論調蕋本代表了當時海外「台獨」勢力關於「自決論」的看法。

三、「基督教長老教會」是島內宣揚「人民自決」的始作俑者

1960年代，「臺灣民族自決」開始傳入島內，但由於大多數國家都不承認「臺灣民族」的存在，「台獨」分子轉而偷換概念宣揚「人民自決」。1964年，彭明敏發表「臺灣人民自救宣言」，改變了過去依靠美國實現「託管」的想法，主張「臺灣住民對於自己的前途應該有發言權」。但該主張因顧及國民黨壓制而相對隱晦，影響不大。真正在島內公開推動「自決」並產生較大影響的是「臺灣基督教長老教會」。

該組織原本專心教務，基本支持國民黨在島內的統治，但1960年代後開始投身「台獨」運動。1971年底，發表「對國是的聲明與建議」，宣稱「臺灣的主權為全體臺灣住民所擁有，人民有權利決定他們自己的命運」，這是「人民自決論」在島內首次提出。1975年又發表「我們的呼呼」，宣稱「唯有我們的人民才有權決定自己的命運」，企圖以「臺灣人民自決」應對中美關係逐漸正常化對臺灣造成的衝擊。1977年發表「臺灣基督教長老教會人權宣言」，明確提出「臺灣的將來應由臺灣1700萬住民決定」。這樣，早期臺灣「公投」的內涵就基本確立了，即「通過體制內民主改革」，依據「住民自決」，經「公民投票」，最終實現「臺灣獨立」。

四、「黨外運動」在島內接力散佈「住民自決」

1980年前後，臺灣的「黨外運動」迅速發展。1978年12月《中美建交聯合公報》面世，蔣經國宣佈臺灣進入「緊急戒備狀態」，並停止民意代表改選。選舉中斷引發「黨外人士」強烈不滿，黃信介等50人聯合發表「黨外人士國是聲明」表達抗議，並公開聲明「臺灣的命運應由1700萬人民來決定」，「住民自決」正式成為「黨外運動」的主張。1982年，20多位「黨外人士」為備戰民意代表改選而發表10項共同政見，其中第一條就是「臺灣的前途應由臺灣的全體住民共同決定」。

「黨外運動」還公開與海外「台獨」組織接觸，逐漸實現島內外的「住民自決」合流。1982年，彭明敏等在美國發起成立「臺灣人公共事務協會」（簡稱「FAPA」），大肆宣揚「臺灣人民自決和自立的國際環境」。康寧祥等黨外人士赴美活動，並與美國「台獨」分子聯發表「共同聲明」，主張「必須尊重1800萬同胞的意願」。1990年，蔡同榮返台創立「公民投票促進會」，這是在島內第一個公開推動「台獨公投」的組織。

五、民進黨成為在島內鼓吹「公民投票」的主力軍

民進黨成立後，將黨外「住民自決」論調發展為「公民投票」運動。1986年，民進黨宣告成立，並將黨外運動「自決」理論正式納人黨綱，鮮明地提出「國民主權原則」及「臺灣前途由臺灣全體住民決定」，民進黨成為在島內推動「公投」的主導力量。1988年，民進黨二全臨時大會通過「四一七決議文」，宣稱「臺灣國際主權獨立」、「任何臺灣國際地位之變更，必經臺灣全體住民自決同意」公開將「台獨」與「住民自決」捆綁在一起。1990年，民進黨炮製「民主大憲章」，提出「制定新憲法，並將其進行公民複決」的主張。1991年，民進黨成立「人民制憲會議籌備委員會」，並通過了「台獨黨綱」，明確提出「建立主權獨立自主的臺灣共和國暨制訂新憲法，應交由臺灣人民以公民投票方式選擇決定」，這象徵著民進黨在蛻變為「台獨黨」的同時，也將「住民自決」發展為「公民投票」並藉以推動「台獨」。

李登輝上臺後，台當局對「公民投票」的態度開始轉趨曖昧。1997年，李登輝主導第四次「修憲」時公開表示，「公民投票比社會權入憲更重要」，「公投才是解決未來重大決策的關鍵」。1996年「大選」期間，民進黨以「公投入憲」等政見參選，但最終因太過激進而落敗，隨後開始思考解套。1990年，民進黨通過「臺灣前途決議文」，宣稱「臺灣是一主權獨立國家，任何有關獨立現狀的更動，必須經由臺灣全體住民以公民投票的方式決定」，「應盡速完成公民投票的法制化工程」，標誌著民進黨由「公投台獨」向「改變現狀公投」轉型。

六、民進黨執政縣市成為「公民投票」最早實踐者

民進黨成立後陸續參與各項地方選舉，並拿下多個縣市執政權。他們在沒有「公投」法源的情況下，就民生議題和公共政策舉辦了多次地方性「公投」活動。自1990年高雄後勁地區舉辦臺灣首次「公投」實踐至2003年底「公投法」出臺，臺灣共發起19次地方性「公投」，其中17件如期舉辦，除1998年台南市「公投」涉及主權議題外，其餘均聚焦於環保等公共政策，最具代表性的是1994年臺北縣貢寮、臺北縣政府、1996年臺北市、1998年宜蘭縣舉辦的4次「核四公投」案。1998年台南市「公投」題目為「是否同意臺灣被中共統治」，是民進黨為拉抬「立委」選舉氣勢而進行的政治操作，政治意義大於實際意義，最終因投票率僅25.41%而被否決。這些「地方性公投」雖然結果未被採納，最後不了了之，但在推動民進黨鼓吹「公投」方面起到了一定作用。

（劉世洋／文）