《澳門基本法》是澳門特別行政區的憲制性法律，澳門特別行政區實行的制度、政策和法律均以《澳門基本法》為依據，澳門居民的權利和自由保障制度當然也必須以《澳門基本法》為依據。澳門居民的權利和自由保障制度是《澳門基本法》的重要內容與組成部分。由於這部分內容不僅關係到「一國兩制」方針下澳門廣大居民的切身利益，而且也關係到回歸後的澳門保持長期繁榮穩定的大計，在蕋本法起草期間，深受澳門各界人士的普遍關注。實踐證明，《澳門基本法》頒佈25周年以來，其中關於居民權利和自由保障制度的規定是科學的，是符合澳門實際情況的，不僅為澳門順利回歸和平穩過渡提供了堅實蕋礎，而且為澳門的長治久安提供了有力的法律保障。正是在《澳門基本法》的保障下，伴隨著澳門特別行政區各項事業的不斷進步，回歸後的澳門居民依法享有並行使著廣泛的權利與自由，澳門居民的素質與能力也都因此逐步獲得了金面發展。

一、居民權利保障的法律制度日益完善

一個國家或地區的任何人的權利要得到有效保障，首先必須要有這個國家或地區的法律加以確認並作出規定，澳門居民的權利同樣如此。澳門特別行政區成立以來，居民權利保障的法律制度呈現出多層次特徵，而且隨著澳門經濟社會的發展變化在內容上越來越完善。

澳門回歸後，居民的權利和自由有法律制度上的切實保障，形成了以《澳門基本法》、相關國際公約和澳門特區本地法律為主的三個不同層次規範的保障體系。

（一）《澳門基本法》對澳門居民基本權利的保障

澳門居民權利的法律保障首先體現在《澳門基本法》對居民基本權利的保障上。

在現代國家的憲法中，規定個人基本權利及基本義務的內容，都是憲法的重要組成部分。權利和義務之前加上「基本」二字，無非是要表示這些權利，是各國制憲者所認為個人必不可少的權利；這些義務，是他們所認為個人必不能免除的義務。同樣的道理，《澳門基本法》對居民的基本權利和義務作出規定，無非是要表示這些權利，是基本法起草者所認為澳門居民必不可少的權利；這些義務是他們所認為澳門居民必不能免除的義務。正是蕋於此，《澳門基本法》以專章對澳門居民的基本權利作出規定。在起草居民基本權利的內容時，有澳門的基本法起草委員會委員提出，澳門屬大陸法系地區，辦案只能以成文法為依據，成文法的規定應當完備。草委們認為澳門的這個實際情況值得重視，大家達成一個共識：應力求把通常屬於居民基本權利範疇而又符合「一國兩制」方針和澳門實際情況的每一項權利和自由都寫進蕋本法。經過草委們的努力，《澳門基本法》第三章關於居民基本權利和義務的規定，共21個條文，除一個條文規定澳門居民的定義、另一個條文規定澳門居民的義務外，其他19個條文都是關於澳門居民權利和自由的規定。從內容和範圍上看，《澳門基本法》規定的居民的權利和自由十分豐富和廣泛，既有政治方面的權利和自由，也有人身方面的權利和自由，還有經濟、文化和社會、訴訟、信仰等方面的權利和自由。

《澳門基本法》不僅列專章系統規定居民的基本權利，而且將該章的內容置於政治體制的內容之前，即置於行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的有關規定之前，足見這部分內容的重要性。它折射出這樣一種理念，即任何公權力機關的設置乃至公權力的賦予，其目的都在於促進公權力機關更好地履行職責，進而保障居民的權益，這其中當然就包括了基本權利在內。

此外，《澳門基本法》還在總則、中央和澳門特別行政區的關係、經濟、文化和社會事務等部分規定了澳門居民的基本權利，內容非常全面。例如，「總則」一章第6條規定的私有財產權，「中央和澳門特別行政區的關係」一章第21條規定的澳門居民中的中國公民參與國家事務管理的權利，「經濟」一章第103條規定的被徵用財產的所有人得到補償的權利，「文化和社會事務」一章第122條第2款規定的學生享有選擇院校和在澳門特別行政區以外求學的自由等。

《澳門基本法》是澳門的憲制性法律，澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性檔均不得同《澳門簽本法》相抵觸，否則便會無效。由於根據中國《憲法》第31條，澳門居民的權利和自由保障制度以《澳門基本法》為依據，因此，《澳門基本法》對澳門居民基本權利的保障是澳門層次最高的法律保障，凡是《澳門基本法》所保護的居民的蕋本權利，特別行政區的其他任何法律均不得違反，並要切實貫徹執行《澳門基本法》的規定。同時，澳門特別行政區的機關，包括立法機關、行政機關和司法機關均須遵守《澳門基本法》的規定，有效保障澳門居民的基本權利。

《澳門基本法》對澳門居民基本權利的保障，在強調平等保護的原則下，突出體現了澳門人口構成的實際狀況，以及中國恢復對澳門行使主權的重大歷史轉折背景，這主要表現在保護居民蕋本權利制度方面，既凸顯對中國籍居民權利的多重保護，又強調對非中國籍居民權利的依法保護。對中國籍居民的多重保護首先體現在澳門居民的國籍問題及永久性居民的資格條件上。澳門居民只要本人出生在中國領土（含澳門）者，並符合《中華人民共和國國籍法》規定的具有中國國籍的其他條件者，不論其是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，都是中國公民；凡持有葡萄牙旅行證件的澳門中國公民，在澳門特別行政區成立以後，可繼續使用該證件去其他國家或地區旅行，但在澳門特別行政區和中華人民共和國其他地區不得因持有上述葡萄牙旅行證件而享有葡萄牙的領事保護的權利。這一處理原則既維護了國家主權，又照顧到生活在澳門的中國居民的實際情況，體現出原則性與靈活性的高度統一。

對中國籍居民的多重保護還體現在澳門特別行政區永久性居民與非永久性居民的資格條件上，《澳門基本法》及有關解釋規定區分中國籍居民與非中國籍居民的情況，體現出制度的創新性。中國公民取得永久性居民的條件相對簡單和寬鬆，沒有要求以澳門為永久居住地這一要求。而非中國籍居民要取得澳門特別行政區永久性居民身份，其中一個必備條件是要以澳門為永久居住地。這種安排既符合法理，也符合情理。

對中國籍居民多重保護的另一體現是有關特區行政長官、主要官員及有關人員的任命。根據基本法的規定，行政長官、特區政府各司司長、廉政專員、審計長、員警部門主要負責人、海關主要負責人、澳門特區行政會委員、澳門特區立法會主席、副主席、澳門特區終審法院院長、澳門特區檢察長必須由澳門永久性居民中的中國公民擔任。之所以要如此規定，是為了體現國家主權的需要，也是為了實現「澳人治澳」。

在突出保護中國籍居民的權利時，基本法也強調對非中國籍居民的權利保護。一方面，基本法列專章來規定澳門居民的權利與自由。在這一章裏，澳門居民是不分國籍的，只要是澳門居民，便可依基本法的規定享有權利與自由。另一方面，基本法還特別強調，在澳門的葡萄牙後裔居民的利益依法受澳門特別行政區的保護，他們的習俗和文化傳統應受尊覓。此外，基本法還特別規定，在澳門特別行政區境內的澳門居民以外的其他人，依法享有基本法規定的澳門居民的權利與自由。

（二）相關國際公約對澳門居民基本權利的保障

根據《澳門基本法》第40條第1款的規定，《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用于澳門的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施。由於上述國際公約涉及人的蕋本權利的保護，因此，上述國際公約在澳門的適用，意味著澳門居民的基本權利受到上述國際公約的保障。

1992年12月17日，葡萄牙議會通過決議，將《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》這兩個國際人權公約延伸到澳門地區適用。鑒於這一情況，《澳門基本法》第40條第1款規定，兩個國際人權公約適用於澳門的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施。在理解兩個國際人權公約適用於澳門的有關規定繼續有效時，要注意的是葡萄牙在將兩個國際人權公約延伸適用于澳門時，對兩個國際人權公約的某些條款作了保留，不在澳門適用：（1）兩個國際人權公約中第1條關於民族自決權的規定不在澳門適用，因為澳門不是殖民地，屬中國領土，不存在民族自決問題。（2）國際人權公約中關於自由進人本國的權利的規定不在澳門適用，因為在葡萄牙管治澳門時期，內地居民事實上不能自由進入澳門地區。（3）國際人權公約中關於司法機關行使驅逐外國人出境的權力的規定不在澳門適用，因當時在澳門此項權力屬總督，總督不是司法機關。（4）國際人權公約中關於直接或經自由選舉代表參與政事的規定不在澳門適用，因為澳門立法會當時有總督委任的部分議員。兩個國際人權公約在冋歸前沒有適用於澳門的上述有關規定，回歸後當然不在澳門適用。有人將中國外交部給聯合國的有關照會中列舉適用於澳門的國際條約名單中只寫明兩個國際人權公約的名稱，並未寫明「適用於澳門的有關規定」，作為兩個國際人權公約整個都適用於澳門的依據，這種理解是不正確的。中國外交部的照會是技術上的特殊處理，它並不表明兩個國際人權公約適用於澳門的內容有新的變化，我們仍然要嚴格按照《澳門基本法》的規定來理解兩個國際人權公約適用于澳門的範圍。兩個國際人權公約適用於澳門的規定能夠繼續在澳門回歸後適用，這本身就是《澳門基本法》所賦予的，因此，兩個國際人權公約在澳門的適用要符合《澳門基本法》的規定，不能違反《澳門基本法》的規定，更不能凌駕於《澳門基本法》之上。

需要指出的是，根據《澳門基本法》的規定，上述所指的兩個國際人權公約和國際勞工公約在澳門的適用是通過澳門特別行政區的法律予以實施的，因此，兩個國際人權公約和國際勞工公約在澳門不是直接適用的法律淵源，它們對澳門居民權利的保障是通過澳門特別行政區本地法律來實現的。雖然澳門的立法機關在回歸前後都沒有專門就實施人權公約的規定制定出一攬子的本地法律，但從實踐中看，兩個國際人權公約和國際勞工公約在澳門的實施過程是融化或同步於澳門本地法律的執行過程中。從這個意義上講，兩個人權國際公約和國際勞工公約對澳門居民的權利保障具有參照性作用。回歸以來，澳門特區通過加強法制建設，致力於促進和保障澳門居民的基本權利和自由，落實人權公約的各項規定，走出了一條自己的實施人權公約的路。

（三）澳門特別行政區本地法律對居民權利的保障

除《澳門基本法》為居民權利提供最高層次的法律保障，以及根據《澳門基本法》的規定繼續適用相關國際公約原先適用於澳門的保障居民權利的規定外，澳門居民權利的保障還需要通過澳門特別行政區本地法律設立的具體制度予以落實，包括依法採用為澳門特別行政區法律的澳門原有法律、澳門特別行政區立法會制定的法律、行政長官制定的行政法規及特區政府相關部門制定的其他規範性檔等。這是因為：

一方面，就《澳門基本法》而言，它屬憲制性法律，不可能對居民的每一項基本權利的內容及如何行使作出詳細具體的規定，也不可能對社會生活中方方面面的具體權利及其行使和保護作出列舉性規定。相反，它對居民基本權利的規定只能是原則性的、綜合性或概括性的。因此，《澳門基本法》所規定的居民的基本權利要得到全面落實和有效保障的話，還必須由本地法律具體作出規定，否則，《澳門基本法》所規定的居民的基本權利可能就只是條文上的權利而已。此外，對於《澳門基本法》沒有規定的權利，還要根據需要和可能，由澳門特別行政區的本地法律來規定和保障。正因為如此，《澳門基本法》才在其第41條規定，澳門居民享有澳門特別行政區法律保障的其他權利和自由。

另一方面，就兩個國際人權公約和國際勞工公約而言，由於它們不是澳門特別行政區直接的法律淵源，不能在澳門直接適用，它們所規定的有關權利和自由，必須通過澳門特別行政區的法律來實施。對此，《澳門基本法》在第40條第I款已有明確的規定。

正因為上述兩方面的原因，《澳門基本法》關於權利和自由的規定要真正得到落實，還是需要澳門特別行政區本地相應具體法律制度的保護。也正因為如此，我們才說，某個國家或地區的法律體系越完善，法律規定越合理，公民或居民的權利和自由的保障程度就越高；反之，就越低。

《澳門基本法》在其第4條特別規定，澳門特別行政區依法保護澳門居民和其他人的權利和自由。在這裏，「依法」顯然是從廣義上來理解，既包括依《澳門基本法》，也包括依澳門特別行政區的本地法律。《澳門基本法》的這一規定有力證明了澳門居民的權利和自由需要以《澳門基本法》為立法依據的澳門特別行政區本地法律制度的有效保護。事實上，澳門居民的權利和自由，正是依靠澳門特別行政區層次分明的整個法律體系的完整保護來實現的。例如，為了實施《澳門基本法》第26條關於保障選舉權和被選舉權的規定，特區立法會制訂了第3/2004號法律《行政長官選舉法》、第3/2001號法律《立法會選舉法律制度》、第12/2000號法律《選民登記法》；為了體現《澳門基本法》第28條、第29條關於保障人身自由的規定，特區立法會制訂了第9/1999號法律《司法組織綱要法》，對人身保護令作了規範；為體現《澳門基本法》第30條關於保護人格尊嚴和隱私權的規定，特區立法會制訂了第8/2005號法律《訂定個人資料保護法》；為了實施《澳門基本法》第39條關於保障社會福利的規定，行政長官制訂了第6/2007號行政法規《訂定向處於經濟貧乏狀況的個人及家庭發放援助金的制度》、第12/2005號行政法規《敬老金制度》、第12/2008號行政法規《訂定現金分享計畫的安排》等。

保障澳門居民權利的法律制度不僅有著多層次規範的鮮明特徵，而且在內容上因應社會經濟的發展變化而呈現出日益完善的良好態勢。例如，為了保障居民的選舉權和被選舉權，適應澳門政制有序發展的需要，澳門特區一直致力於有關選舉法律制度的修訂與完善工作。為了建立和完善相關選舉法打擊賄選問題，形成健康廉潔的選舉文化，2008年，澳門特區立法會修訂了第12/2000號法律《選民登記法》和第3/2001號法律《立法會選舉法律制度》。為適應澳門政制發展，2012年，根據全國人大常委會批准的《中華人民共和國澳門特別行政區鑒本法附件一澳門特別行政區行政長官的產生辦法修正案》，澳門特區立法會修訂了第3/2004號法律《行政長官選舉法》，並於2012年9月11日正式生效，主要是擴大了選舉委員會的名額，由300人增加至400人。同年，根據全國人大常委會對《中華人民共和國澳門特別行政區基本法附件二澳門特別行政區立法會的產生辦法修正案》的備案，澳門特區立法會修改了第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉法律制度》，2013年第五屆立法會直接選舉產生的議員由12名增加至14名；間接選舉產生的議員由10名加至12名；委任議員維持7名。這樣一來，從第五屆立法會開始，議員人數共33名。2016年，考慮到以往特別是2013年第五屆特區立法會選舉中存在的一些有待規範的問題，為進一步優化選舉環境、提高選舉質量來推動澳門政制發展，特區立法會繼續修訂了第3/2001號法律《立法會選舉法律制度》。法案最初的修改內容主要涉及完善競選活動規範、加強打擊不法選舉行為、改善選舉機關工作、完善議員的參選要件及關於不得兼任的規定四個方面，後因香港發生立法會部分候任議員在宣誓儀式上故意違反有關規定，導致全國人大常委會對《香港基本法》第104條有關宣誓效忠等規定作出解釋，考慮到《澳門駐本法》第101條與《香港基本法》第104條的內容基本一致，澳門特區政府適時向立法會提交修改《立法會選舉制度》法案的新文本，加入了參選人需簽署「擁護澳門基本法」和「效忠中華人民共和國澳門特別行政區」聲明的規定，以完善立法會選舉制度。

二、居民權利救濟的司法保護可靠有力

根據《澳門基本法》第2條的規定，澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權，這為澳門居民權利救濟的司法保護提供了強有力的法律依據。澳門回歸後，根據蕋本法的規定組建的澳門特別行政區第一審法院（包括初級法院、行政法院和刑事起訴法庭）、中級法院和終審法院依照法律就案件管轄的規定，受理並審處了大量涉及私有財產權、人身權保護的民事、刑事、行政案件。以2016/2017司法年度為例，初級法院審結案件14781件；刑事起訴法庭審結案件6942件；行政法院審結案件111件；中級法院審結案件974件；終審法院審結案件61件。各級法院通過獨立行使法律賦予的管轄權和審判權，不僅解決了相關的法律糾紛和爭議，而且依法保護了居民的合法權益，為澳門社會的穩定和經濟發展從司法方面提供了一個穩定的社會環境。

對於《澳門基本法》規定的結社、遊行、示威、集會等政治方面的基本權利和自由，澳門特區法院同樣給予有力的司法保護。居民在行使遊行、示威、結社等基本權利和自由時，如因涉及場地使用、就遊行線路等問題而對特區民政總署或治安警察部門作出的相關決定不服時，可依法向澳門特區終審法院提出上訴，尋求解決與保護。從終審法院近年來審理的居民行使集會、遊行、示威等基本權利和自由而引發的案件來看，法院都能嚴格依照基本法的規定，結合特區相關的具體法律，在遊行、集會、示威等基本權利和自由的保障與公共安全、公共秩序的維持之間尋求一個平衡。

（上）