澳區全國人大代表劉藝良，在今年兩會期間提出關於支援珠澳合作開發橫琴南部填海區以拓展澳門發展空間的議案。若珠澳合作開發南部填海區，可將該區域打造成粵澳合作新載體、澳門城市拓展新空間、澳門產業發展新平臺。劉藝良建議，由澳門特區政府主導填海，填海之後，由澳門主導企業和產業入駐，財稅收益主要由澳門方面直接分享。這個建議，單單是橫琴南部填海計畫能否實施就困難重重，還不說珠海方面的意見如何。而本澳在管轄海域範圍提出的“第四空間”計劃也是爭議不斷，因此珠澳合作橫琴南部填海前景難料。不過，或者因為珠海方面單獨難以推進橫琴南部填海計畫，而給予澳門參與這個計劃的機會。

橫琴南部填海計畫或擱淺

據傳媒報道，劉藝良在其代表議案中表示，澳門現在面臨人多地少、經濟結構較單一、產業和城市發展空間不足等問題。為此，建議珠澳合作開發橫琴南部填海區，並探索實施新的合作機制，高起點發展新興產業，打造粵港澳大灣區創新發展新引擎。

議案具體建議：一是在橫琴南部填海區打造澳門“城市空間承載區”。立足解決澳門城市空間不足的迫切問題，堅持依法用海、生態用海，嚴守國家生態保護紅線，按照橫琴南部濱海新城區域建設用海規劃批復要求，支持以澳門謀劃的民生、經濟相關重大工程作為橫琴南部填海核心專案，研究納入國家圍填海安排，以橫琴南部填海區為粵澳合作新載體，拓展澳門城市空間。二是創新體制機制，由澳門特區政府主導填海。在堅持內地法律管轄前提下，對橫琴南部規劃填海區域進行頂層設計、資源整合、規劃建設、管理運營。科學規劃功能佈局，統籌安排好澳門和橫琴的生產生活生態空間，加強城市規劃建設協同，推動市場一體發展。開發建設公司主要由澳門遴選，由澳門方面投資建設。三是完成填海之後，由澳門主導企業和產業入駐，主要用於發展特色金融、醫療健康、高新技術、文化創意、休閒旅遊等澳門新興產業。四是南部填海區的圍填海以及企業產生的經濟指標納入澳門統計，財稅收益主要由澳門方面直接分享。

議案中提到，國務院此前批復的《廣東省海洋功能區劃》明確，“橫琴南填海區”圍填海造地規模控制在27.90平方公里以內。2016年8月國家海洋局批准同意橫琴南部填海區規劃用海總面積18.83平方公里，其中填海造地面積控制在15.77平方公里以內。

珠海市橫琴新區管理委員會去年中公佈《橫琴南部填海區控制性詳細規劃》批前公示，橫琴南部填海區位於橫琴新區南部淺海海域，北距橫琴本島岸線1公里。規劃區總體發展定位為“國際濱海旅遊休閒中心、珠三角海洋經濟創新發展區”。

規劃區總用地面積為25平方公里，其中規劃建設用地總面積13.43平方公里，占總用地的53.73%；非建設用地總面積11.57平方公里，占總用地面積46.27%。規劃區規劃構建“一軸、一帶、十三區”空間結構，“一軸”即中央發展軸，以中央文化綠廊為依託，串聯三個人工島、六個功能片區和多個核心功能節點；“一帶”即生態休閒帶，沿島內主要水系，形成與大橫琴山脈綠色走廊相呼應的城市森林走廊；“十三區”包括水琴島休閒度假區、木琴島休閒度假區、文化會展區、商務核心區、公眾文化區、文化創意區、海洋文化體驗區、海洋科技亞發區、金琴島西住區、金琴島東住區、火琴島西住區、火琴島東住區和木琴島住區。

其實，早在2016年5月公佈的《橫琴新區城市總體規劃（2014-2020）》批後公告裡，就能看到橫琴南部填海計畫。公告中，就空間結構——“2030年形成’雙城、兩帶、一環’的空間佈局結構。雙城：形成北城和南城兩個城市發展片區。北城即橫琴本島，南城即南部填海形成的南島。兩帶：東西向沿天沭河和南北向沿中心大道的城市中心功能集聚帶。一環：沿環島路形成環狀的國際旅遊休閒長廊”。

但在橫琴公佈相關計劃不久，國務院印發《關於加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》。《通知》指出，進一步加強濱海濕地保護，嚴格管控圍填海活動，有利於嚴守海洋生態保護紅線，改善海洋生態環境；有利於構建國土空間開發保護新格局，推動實施海洋強國戰略；有利於構建海洋生態環境治理體系，推進生態文明建設。有意見指出，隨著國務院此次發文，橫琴南部填海規劃，或將擱淺。

房地產經濟型填海遇寒流

國務院嚴控填海的有關通知，出臺的背景是，打擊地方政府以填海造陸大興房地產。去年，海南省因生態壞境遭到破壞，被中央環保督查組點名。隨後，央視緊追不放連續報導該事。終於在輿論的壓力下，海花島、鳳凰島、日月灣等違規專案先後停工整頓。

海南1993年時曾因過度開發房地產而造成樓市崩盤，這場危機一直持續到2006年左右才結束。2010年初，海南宣佈國際旅遊島規劃獲批，全國投資客蜂擁而至。大型房企也不甘寂寞，紛紛以“旅遊地產”為名義在海南大手筆圈地。由於圈地運動導致海灘附近用地基本被瓜分完畢，一些房企於是打起了填海造島的主意，近幾年海南出現的人造島熱潮正是因此而來。

在海南，開發商對土地的爭奪，實際上就是對海岸線的爭奪。2012年，曾有媒體統計，從圈地運動開始，海南天然美麗的海岸線基本被瓜分殆盡。伴隨著房價的爆發式上漲，房地產成為海南的支柱產業。據瞭解，房企在海南瘋狂圈地有兩個優勢。一是大規模拿地帶來的較低土地成本和持有成本。二是隨著海南房地產行情見漲，地塊區位優勢而帶來的較高銷售價格。

隨著優質海岸線被瓜分，房企又向近海“進軍”，填海造地大建人工島。在房企看來，填海造地是一個好買賣。既沒有拆遷補償費用，也不會觸碰耕地紅線。填海一畝地的成本在20萬元左右，折合每平米成本在600元左右。這對於海南平均萬元以上的房價來說，利潤可謂豐厚之極。同時，一些房企可借助“造島”所形成的龐大土地儲備，通過金融機構資本運作獲得融資，以此擴大公司資本規模，再展開新一輪並購，並質押股權獲得新的融資。在這個過程中，不僅是房企，政府部門也可以從中獲益。

但是，眾多的填海造島工程對海水流向、岸線侵蝕、海邊的樹林動植物等造成不可逆轉的影響。毫無節制的圈地和破壞性開發，給當地生態環境帶來難以撫平的創傷。填海造島所引發的生態危機遭到了環保部門的注意。2017年12月，中央環保督察組在向海南省回饋督察時，狠批當地房地產行業對當地生態的破壞。稱其財政過分依賴房地產，鼓了錢袋，毀了生態。

央視在去年1月初也跟著曝光了海南地產項目違規。隨後，海南省政府立即要求違規專案“雙暫停”(暫停建設、暫停營業)，並出臺了被稱為海南史上最嚴土地管理措施，直擊房地產公司違規源頭。長期以來，房地產業一直在海南的經濟中佔有很大的比重。而有了曾經樓市崩盤的前車之鑒，當海南再次面對要生態還是要經濟的難題時，果斷作出了抉擇。

由《橫琴南部填海區控制性詳細規劃》可見，橫琴南部填海亦有以“旅遊地產”之名行房地產經濟之實的跡象。有環保人士亦擔心，計畫將涉及15.77公頃大面積填海，不可避免地再次侵佔中華白海豚和歐亞水獺的重要棲息地。圍填海將隔斷珠江口東、西側中華白海豚社群的交流，加劇中華白海豚種群衰退。而填海出來的部分居然是用來興建珠海市從不缺乏的通用機場，與我國海洋局最嚴圍填海管控措施“十個一律”的號召背道而馳。

珠澳合作或令橫琴南部填海“逆襲”

原特區政府政研室曾披露在更長遠的發展規劃中，擬在黑沙南面海域透過填海開闢除了傳統的澳、氹、路外的“第四空間”，但推動時困難重重，受到國家海洋規劃、水域安全、淤泥等多種因素限制。有專家表示，填海造地在不同地區的民意支持度不同，如香港不易推行，但新加坡過往數十年透過填海增加約四成國土。

原政研室首席顧問米健（現為改組後局長）表示，提出「第四空間」是基於澳門土地資源有限，按照本澳正常的發展趨勢，將來肯定需要有空間去集中發展產業，這不可避免要填海。但強調黑沙對面的海域必須保護，「第四空間」的位置絕對不會在路環對出海面，至少會於5公里以外。有建議澳門「第四空間」設在澳門以南，再向西發展，選址可以由路環黑沙與黃茅島之間中段約五公里海域，未來與珠海高欄島形成海上金三角。假如20年內能形成金三角，澳門將會成為海上都市的中心。

政府規劃擬利用填海形成本澳的“第四空間”，社會議論紛紛。為消除社會疑慮，行政長官崔世安表示，“第四空間”是個研究方向，看看未來的發展是否需要更多的土地面積。強調目前最重要做好三方面海域工作，包括立法、管好海域及規劃研究。所謂“第四空間”，是基於澳門土地有限，發展受到制約，現在得到國家批准的八十五平方公里海域管理權，將來可否有更多空間發展。在這概念上研究方向，看看未來的發展是否需要更多的土地面積。澳門是否會填海發展“第四空間”？他否認現時會填海，“我冇講填海，我講緊個研究。”

香港特區早前的施政報告提出填海1700公頃的「明日大嶼願景」人工島計劃，成為各界關注的焦點。香港行政長官林鄭月娥明言，近年填海被嚴重妖魔化，但香港的成功多年來都是依靠填海得來，而目前填海技術先進，保證不會傷害生態。她重申，大嶼山研究工作從未停過，填海涉及法定諮詢過程，又強調填海是分階段入帳，耗盡儲備只是「嚇人」講法，「大型基建都離不開龐大投資，但這個龐大投資不是一年用掉。」

澳門社會一向深受香港影響，填海被嚴重妖魔化的現象亦有可能發生。本澳社會對「第四空間」表示質疑，一方面是憂心此舉將大大影響路環島的景觀，另一方面是本澳現時已經中央批准的5幅填海地，基本可以滿足未來約30年的需要，現時暫無需求新的填海區。

橫琴南部填海規劃早在多年前提出，並在數年前經過國務院批准。雖然或者面臨擱淺的可能，但亦比澳門的“第四空間”早了很多，具體、細化性更是比“第四空間”清晰。劉藝良議案建議，由澳門特區政府主導填海，填海之後，由澳門主導企業和產業入駐，財稅收益主要由澳門方面直接分享。筆者認為，這難以得到珠海方面配合。但長遠規劃來說，如將橫琴南部填海計畫與本澳“第四空間”統籌考慮，在合作開發中達成互利共贏，橫琴南部填海或者會有澳門參與的機會。