「中立」政策本為西方國家的政治文化。這一政策在經過西方歷代法學家的發展完善之後，直至1907年《海牙國際公約》簽訂之後趨於成型，最後成為國際準則。「中立者，在戰爭時期，其國家並不參與戰爭而與交戰各國仍繼續其和平之交涉。無論其同情若何，對於兩邊必須無所偏袒，並不得從事與戰爭有直接影響之舉動或禁令。以上可謂抗戰之前，海牙國際法對中立的最確切闡釋。有鑒於此，對抗戰時期澳葡政府「中立」政策的界定與研究，則不得不參照抗戰之前國際社會對「中立」概念的定義。

目前，關於抗戰時期澳葡政府「中立」政策的研究已打一些學術成果。如吳志良、李昆明研究了澳葡政府「中立」政策的出臺及執行過程乃陳錫豪主要探討了澳葡政府對華關係中葡日簽訂「秘密協定」的內幕；杜俊華研究了澳葡政府「中立」政策對澳門經濟產屯的影響。但上述研究很少對西方話語權下「中立」政策的歷史演變進行系統梳理，甚至不能將「中立」政策置於當時的國際法體系中去加以考量，

因而忽視了西方話語權下「中立」政策背後所帶有的複雜性、多變性，導致對「中立」的概念理解不夠深入。本文以西方國家的《中立法》為切人點，緊摳「中立」概念之定義，對抗戰時期澳葡政府的「中立」政策進行一番探討，並將美國對《中立法》的解釋與澳葡政府的「中立」政策進行對比，對「中立」政策背後各國政治利益與外交思維的互動關係進行分析討論，並提出自己的一些看法。

一、何謂「中立」

中世紀，歐洲各國戰亂不斷。各交戰國往往在非交戰國領域發生武裝衝突，致使非交戰國難以賢身亊外。如1627年，英國軍艦在荷蘭領海中捕獲法船一艘；1631年，西班牙軍艦在丹麥港口內炮擊荷蘭船舶；1639年，荷蘭軍艦在英國聞領海內炮擊西班牙船只；1693年，法國軍艦意於葡萄牙里斯本捕獲荷蘭船只，為岸上炮火擊沉。

為明確戰爭權利與義務，各國始有特殊協約以束縛交戰國對非交戰國產生干擾。同時，為防止非交戰國對戰爭進程施加影響，各國始有特殊協約以束縛非交戰國，使其必立於中立之地位。後來荷蘭法學家葛洛歇又將其稱為局外中立，使其義得以正確。而後「中立」一詞乃出現於拉丁文。法文先襲用之。厥後德文與英文步武其後。於是「中立」一詞乃為世界各國通過。法律家論局外中立者，皆以此為定名。19世紀中後期，由於近代國際法的不斷發展完善，為了確保各國共同遵守中立協約，1856年歐洲各國簽訂了《巴黎宣言》，它是歷史上第一部具有國際法律效力的「中立」公約。因此，有學者認為它也是第一部「真正的多變條約」此後，1899年到1907年，列強又召開了兩次海牙國際會議，並於1907年簽訂了《海牙公約》，對「中立法」做了全面闡述。儘管對公正不偏的含義、衡量標準以及在集體安全體制下的限制等有不同的觀點，但對公正不偏本身很少有人持否定的觀點。

基於「公正不偏」的標準，中立者對於交戰國雙方守不偏不倚之態度，交戰者對於中立國絕對尊重，此乃真正中立。因此，中立雖然面向已經或者可能交戰的國家，面向已經或者可能發生的戰爭或武裝衝突，但它並不是指加人戰爭或武裝衝突。因此英國學者羅倫說：非交戰國處於交戰國間，不左右戰爭而繼續和平之交際，此為局外中立之定義。由此可見，《中立法》是反對戰爭或武裝衝突的，它意味著非交戰國不打算或不希望受戰爭、武裝衝突的影響，甚至在一定意義上意味著交戰國可能不希望非交戰國對戰爭或武裝衝突施加影響。進一步看，中立是交戰國與非交戰國之間的一種隔離，是對交戰國範圍的一種限制。

但是，戰爭時期的國際局勢風雲詭異，各國對「中立」的解釋規程悉以自身利害為前提。因此，判斷一個國家是否中立則取決於交戰國雙方與中立國是否能夠堅決執行《海牙國際公約》對中立的評判標准。換句話說，各交戰國能否尊重中立國的「中立」政策、中立國能否做到真正的「局外中立」以及中立國是否具備對交戰國破壞其「中立」政策的行為制定強硬措施的實力，都是判斷一個國家是否中立需要考慮的問題。循此邏輯，下面將以澳葡政府的「中立」政策進行分析討論。

二、從「局外」到「局內」：澳葡政府的「中立」政策

作為一個老牌殖民主義國家，葡萄牙在16世紀晚期已經開始衰落，其部分海外殖民地被後起的荷蘭、英國、法國所佔領。在東方，葡萄牙只佔有澳門、東帝汶群島和果阿等地區。為了維持僅有的領地，葡萄牙政府不得不實行審慎的外交政策，選擇與當時的海上簕主英國結盟，並一度宣佈保持「中立」。鴉片戰爭中，澳葡當局在中國及其老盟友英國之間便採取「中立」立場。

1931年，「九一八」事變後，面對日本侵略中國東北，南京國民政府上告國聯，控訴日本侵略。國聯在派出李頓調查團調查後，只是宣佈日本為侵略國，並未對日本採取任何制裁措施。列強對日本侵略中國實際上採取了默認的態度。辟如美國總統胡佛在發表關於日本侵略中國東北的談話時就說道：「假如日本對我們說，‘我們人民的整個生活都依賴於我們對中國出口和從中國進口原料；由於中國沒有秩序，我們的經濟幾乎已經癱瘓。’……‘我們在北方已同布爾什維克的俄為鄰。所以，讓我們有一個使中國恢復秩序的機會吧！’假如他們公開地對我們這樣說，我們是不能提出異議的。」在這樣的國際背景下，故而面對中日之間的軍事衝突，葡萄牙外交部長費爾南多•阿烏古斯托•布朗克於日內瓦國聯總部，根據《海牙公約》第十三號公號，於1932年3月5日發表正式聲明，宣稱「葡萄牙是中日世代的朋友」，以此表明自己的中立態度。

1937年，日本發動全面侵華戰爭後，澳葡政府援引前例，宣佈繼續中立。國民黨澳門支部遂利用澳葡政府的「中立」政策，以秘密或半公開的方式在澳門進行抗戰活動，從事情報搜集、資金籌措、物品運送，與澳葡當局及日偽勢力展開了激烈鬥；並組織旅澳中國靑年鄉村服務團，到新會、江門等地參加抗日救亡運動。澳門四界救災會還派出一支宣傳隊到中山五區前山開展抗日宣傳工作，宣傳方式包括張貼壁報、搜畫、標語、演出街頭劇、歌詠等。初期，這些組織及其在澳門的募捐宣傳活動，得到澳葡政府的默認許可，部分政府官員還接受邀請擔任顧問之職氣

南京淪陷後，迫於日本的外交壓力，澳葡當局禁止澳門民眾公開進行抗日活動，同時對澳門的報業採取嚴格管制。從1938年開始，澳葡當局根據葡萄牙政府於1937年1月正式頒佈的法令，對澳門報業實行新聞檢查制度。澳門的中文報紙在付印前均要將清樣送至澳葡政府特設的出版物檢查委員會總辦公廳接受檢查，有的甚至大段或整篇被禁止刊出。因此，當時澳門的中文報紙常因一些報導內容不符「新聞檢查制度」的要求而被禁止刊出，卻又來不及補充而不得不出現「開天窗」的現象。廣州淪陷後，澳葡當局不僅對澳門中小學的中文教科書內容進行檢查，而且對日軍和漢奸的種種行徑百般忍讓。日本特務和漢奸將魔爪伸向澳門居民的抗日救亡活動，對澳葡政府鼓吹「日澳親善」。

不僅如此，澳葡當局開始嚴查國民黨澳門支部的組織活動，打壓澳門地區中國民眾的抗日活動。1939年9月16日，國民黨駐澳機構開展了大規模聲討汪精衛叛國投敵的抗日宣傳活動後，立即遭到曰本駐華南海軍司令部的抗議，並派海軍武官來澳門，給澳葡當局施壓，澳門警察不得不搜查國民黨澳門黨部，拘拿黨支部負責人周雍能至員警廳問話，並要求國民黨駐澳機構停止抗日活動。1940年入冬以後，澳葡政府更是禁止愛國人士進行公開募捐活動，對救亡團體也採取不友好態度。

太平洋戰爭爆發後，香港迅速淪陷。葡萄牙在失去其盟友英國的保護之後，其「中立」地位不斷受到日軍的威脅與挑戰。為遏制中國的抗戰力位，全副武裝的日軍在港務局門口緝捕澳門本地船隻，而澳門水警卻不能開槍。澳葡政府的兩艘挖泥船也被強征到海南島一個日軍基地作業，澳葡政府雖多次拖延交船，但最終還是屈從日本人的壓力，令葡人尊嚴盡失。不僅如此，日軍還佔領了葡萄牙的屬地東帝汶。面對日軍的軍事威脅，澳葡政府戰戰兢兢，生怕日軍佔領澳門。1943年9月8日，葡萄牙駐華盛頓公使在發給葡國外交部的電報中提到：「本地報紙刊登了重慶來電。據中方消息說，日本威脅若不接受向澳門派遣軍事顧問，將全面軍事佔領澳門。」由此可見澳葡政府的擔憂。

三、困厄之局：澳葡政府的「假中立」

1856年，《巴黎宣言》明確規定：除了戰時禁運品外，取締私掠船隻。1907年海牙和平會議宣言中也提到，凡交戰國兵艦在中立領海內有為戰爭行為中之搜檢權即為破壞中立。上述日本強征澳葡政府挖泥船、緝捕澳門本地商船，足以說明日軍並不尊重澳葡政府的「中立」政策。而且葡萄牙水鰵不敢開槍，很顯然澳葡政府沒有採取相應措施去維護「中立」。當然，抗戰時期的葡萄牙在世界上已經屬於三流地位，無論政治、經濟、軍事實力在國際上都不被列強看好。在遠東地區，葡萄牙既沒有軍事對抗的實力，又沒有後勤保障，不能對中國、日本、英國、美國、法國、蘇聯等大國實施強硬政策。因此，香港淪陷後日軍根本不會理會沒有英國保護的葡萄牙。1942年2月，日本佔領了整個帝汶島，在佔領的同時向里斯本遞交了一份照會，以軍事上的理由解釋這個事件。葡萄牙向東京提出抗議，但這時日本人已經沒有什麼興趣繼續討論這個問題了。

基於抗議無效，葡萄牙政府只能無奈地對日本的軍事行動進行默認。1942年6月25日，葡萄牙總統薩拉查更以宣言的形式表示：「目前中立國領土、領空、領海之受戰爭國家意外或求方便之侵人者，數見不鮮。吾人現正存於戰爭怒濤之中，盤桓於世界大道之交叉點上，吾人之責任即為維持其地位，吾人不惜努力、犧牲，及消耗以執行此責任。……自私抑不自私，中立除能維持其國家權益外，別無所圖，而中立亦非固定，始獲完全須隨機應變。簡言之，中立之維持，實不能超乎國家權益被侵害之上，是故吾國必不可因不戰爭而削弱其中立之精神也。」「中立並非固定，須隨機應變」道出了葡人的真實意圖。當然，這種隨機應變暗含著某種隱形的政治暗語。不難理解，在中日戰爭膠著，而日本暫時取得戰爭優勢的情況下，葡萄牙的「中立」政策，最終會偏向日本。正如吳志良所言：對於澳葡政府而言，雖然中日戰爭期間奉行所謂的「中立」政策，但是在執行「中立」政策的過程中，其立場和行為不時有所偏移，而導致澳葡當局態度變化的主要影響因素是戰爭雙方力量對比懸殊及時局轉移。®因此.澳葡政府並不能做到不偏不倚。

細摳「中立」政策之定義，日本對澳葡政府「中立」政策的破壞以及澳葡政府採取的不作為或不能作為在現實性上等於喪失了「中立」或放棄了「中立」。如果僅僅以日本軍隊沒有佔領澳門’就認為澳葡政府實行了「中立」政策，未免太過於簡單化。就後來整個事件的發展來看，澳門雖名義上是澳葡當局掌管，但很大程度上已被日本勢力所控制。日本人在東望洋街設立「日本領事館」，在西灣民國馬路設立「日本海軍武官府」，在雅廉坊馬路設立「陸軍武官府」。這些日本特務機關儼如澳門的太上皇，從政治、經濟、文化等方面控制澳門，澳葡當局的一切行動都受到鉗制。而澳門抗日救亡團體被嚴厲取締，中國在澳門的黨政機關被強行封閉。掛著葡萄牙國旗的商船卻為日軍運載軍用品。為了應付日軍徵用勞工的需要，澳葡當局還以到海南島開金礦、修海港為名，欺騙一批澳門青壯年及難民到海南島為日軍做苦工。不僅如此，漢奸在澳門公開設立軍用物資收購站。澳門實際上已成為日軍攻打華南各重要戰略地的物資保障雄地。

對於上述論斷，民國時期的論述多有記載：澳門雖稱中立，實暗與日敵勾結，危害我國抗戰。澳門政府准許日本在澳設立特務機關，任由日本人拘捕暗殺我國駐澳官員，並封鎖我國在澳之黨政機關，復放縱走私代日本人收購鎢礦、青麻以資軍用，並用媽角倉庫為日本人貯備電油，更以懸掛葡萄牙國旗之商船，為日本人運載軍用品，以圖避免盟軍飛機之襲擊。後准許日本在澳門設立橫濱銀行，並代替日本人收購我國白銀，破壞我國金融政策，而我國之廣東省銀行則不准公開設立。為應付日軍隨時徵用勞工，借設難民營為名，拘留我國在澳難民兩千餘人於潭仔營內，衣食不足，醫藥缺乏，病死者不下一千餘人，慘無人道。後替日本人誘騙我在澳門貧苦無歸之華僑，前往海南島建築軍港，一去無蹤。此外，更鉗制輿論，各中文報紙，涉及抗日言論，悉遭禁絕，甚至連重慶消息亦不許發載，澳門實為日本特務之一大據點，破壞我國抗戰。

對於澳葡政府不能保持「中立」，南京國民政府的外交文件提供了最好佐證。1945年8月31日，南京國民政府外交部歐洲司即擬訂方案，提議戰後收回澳門。歐洲司在闡述收回方案時，其理由之一便是「此次戰事期間日人封鎖澳門，所有澳門界內物資悉資敵用，並有以澳門軍火售與日人情事，顯因葡政府無實力保持中立，致我國無限損失」。無獨有偶，民問團體在提議收回澳門時的理由中也提道：澳門曾是日寇和奸偽特務機關的所在，為破壞中國抗戰的大本營。葡萄牙假其中立地位，容許日本在澳門國際飯店設立特務機關，又容許敵偽喑探隊長黃公傑在柯高馬路設立機關公開活動，並刺殺國民黨駐港澳支部常委梁彥明，港澳支部主委林卓夫，中山處黨部特工大隊第五區隊長鮑嘉琪。由此可見，葡萄牙並不中立或不能保持中立。也正因為澳葡政府並不中立，所以太平洋戰爭後，為防止澳門成為日本軍用物資的屯聚地，美國飛機一直對澳葡政府的商船、民用設施進行了轟炸。

因此，在理解「中立」政策時，我們不能單單以澳葡政府的外交聲明為主，而且還要考慮交戰國是否尊重澳葡政府的「中立」政策，以及澳葡政府為實施「中立」政策所採取的相應措施，即國際「中立」法所要求的作為和不作為。如果違反「中立」法規則，那就意味著這個國家喪失中立，放棄中立或破壞中立。即使這個國家聲稱實行「中立」政策，也不被認為它是「中立」的。因此，葡萄牙學者也說葡萄牙在世界衝突中雖屬中立國，但這並未阻止日本佔據帝汶」，「至於澳門，雖然沒有被正式佔領。但是，那一時期的目擊者卻在講述中說，從1941年（香港淪陷）到1945年（東京無條件投降），真正在（澳門）這塊土地上發號施令的是日本領事。」葡萄牙表面上奉行所謂的「中立」政策，實則採取兩面討好的策略，結果適得其反，不僅交戰雙方都對葡萄牙的中立產生了懷疑，而且就連葡萄牙人自己也產生了懷疑。具有諷刺意味的是，戰時的葡萄牙在失去其盟友英國的保護之後，連自身安全都無法保障，而且其立場與行為不時偏移，其宣稱的「中立」已經不是國際法意義上的中立。

四、餘論

抗戰時期，盡管澳葡政府宣佈中立，但戰時國際環境的複雜性，已使葡萄牙不可能擺脫交戰雙方對澳葡政府執行「中立」政策的影響。在中日葡三國之間，戰時的這種博弈是多面相、多維度的。對澳葡政府而言，在自己統治岌岌可危的情況下，運用靈活的外交手段維持澳門的統治不失為一種高明的政治技藝。正如「1942年6月25日葡萄牙總理薩拉查向全國廣播撮要中所說的那樣：中立之地位，誠屬精美其態度，不為外面所瞭解，既無過失之象徵，復不能被認為充分之公正，縱有勞獲之貢獻亦無人承認。由此可見，葡萄牙政府制定的「中立」政策，與其傳統的對外政策一樣，也是以務實為基礎。所以，在中日戰爭不斷升級的過程中，葡萄牙政府必須認真考慮對交戰雙方採取什麼樣的對策，才能保證最終不失去澳門。所以，澳葡當局對日本採取了妥協退讓，或曰迎合、順從、支持的態度，日本才沒有武裝佔領澳門。

揣摩葡萄牙殖民政府的外交思維，我們發現澳葡政府「中立」政策具有兩面性，一方面在不卷入事件衝突時，宣佈保持局外中立。正如「九一八」事變後，葡萄牙政府說它是中日之間的世代朋友。另一方面，當日本建立「大東亞共榮圈」的政治野心牽連到澳葡政府時，澳葡當局只能以「中立」之名免於涉入其中，名為標榜中立，實則左右逢源。正如時人所苫：葡萄牙表面上奉行所謂的「中立」政策，實則採取兩面討好的策略。

誠然，「中立」是近代西方國家社會制度的產物，作為一項國際法規，它是西方政客玩弄的政治遊戲。20世紀30年代，美國制定《中立法》，宣佈禁止將美國的武器輸往一切交戰國，但對戰略物資的貿易卻未加限制，也未禁止把武器輸往其他不作戰的國家。當1935年12月2日義大利入侵非洲國家埃塞俄比亞時，義大利仍然可以從美國輸入原料物資，其盟友德國也可以將從美國進口的武器裝備轉送給意大利，而埃塞俄比亞卻得不到美國的任何援助。美國的態度對當時英、法綏靖政策起到了促進作用。中立法表面上對侵略者與被侵略者一視同仁，實際上有利於前者而有害於後者。這是因為侵略者多是大國，對戰爭有所準備，軍備儲備充足，軍工生產能力較強，外匯儲備也十分豐厚，因而可以進口原料，生產武器或從美國「現購自運」武器。相比之下，被侵略的落後小國，便不具備上述能力。也正因此，隨著形勢發展，美國其後幾年間不斷修改中立法案，一定程度上也是為了確保美國海外盟友不被該法案過度限制。1936年美國修改《中立法》明確規定：軍火禁運辦法不適用美洲各國遭受外來攻擊時的情況。這說明，美國為保障「後院」的安全，不卷入是有限度的。一旦非美國家染指美洲，美國決不中立。也正因為美國並不中立，所以隨著形勢的發展，美國最終不但沒能使自己中立，反而也卷入了戰爭。

綜上，「中立」政策本身就是一個歧義多變的詞匯。各國對這一辭彙的不同闡釋理解在很大程度上皆以自身利害為準則。美國憑藉其雄厚的國力幾次修改「中立法」便是明證。因此，在戰爭時期，「誰有實力，誰就有道理」。對擁有超強實力的美國而言，一日「中立」政策的執行與其現實利益不相符合之時，「中立」政策也就可有可無了。而葡萄牙國力不濟，「早已失去海外殖民力最，僅依仗英國來支撐其遠東利益」，「中立」政策儼然成了；維護統治利益的護身符。所以，太平洋戰爭爆發之後，當澳葡政府失去英國的保護不能保持「局外中立」時便採取「局內中立」，名為「中立」，實則左右逢源，採取兩面討好的策略。儘管與強硬的美國「中立」政策相比，抗戰時期澳葡政府的「中立」政策軟弱、無能、妥協性十足，但有一點或可達成共識，即美同政府、澳葡政府的「中立」政策，都難以擺脫西方國家殖民統治的歷史傳統，它們都對自己的海外利益決不輕言放棄。然而，在一個叢林法則的世界中，無論是歷史還是現實，實力終究是進退成敗的關鍵。