深化公共行政改革建服務型政府 鄒玖勝

澳門特區第五任行政長官候選人賀一誠日前發表參選政綱,將提升公共治理水準排在最前,提出要深化公共行政改革,加強公共財政和公共基金監管,加強公共部門和公務人員管理,努力提高政府管治效能和服務質素,拓寬居民參與社會治理管道,建設廉潔高效便民便商的服務型政府。賀一誠的施政構想具有較細化、具操作性的改革思路,體現了其「變革創新」的決心,只是澳門公共行政改革前路充滿多種挑戰,在推進改革的過程中尤重保持堅定的執行力,亦須建立健全行政问责制。

回歸二十年以來,澳門社會繁榮穩定,經濟發展穩步向前,惟獨公共行政問題日漸凸顯,箇中原因是隨著社會環境不斷變遷及公共組織管理的日益複雜,傳統的公共行政理論並未與時俱進。故此,近年陸續出現與公共行政管理有關的問題,影響社會發展與和諧,例如「一事多管」問題仍然相當普遍;部門之間對於一些議題立場不一,一些部門話會咁做,另一些部門又話另一種做法,社會無所適從;還有電子政務改革始終停留在網上申請、查詢、繳費等初階服務,發展已落後於鄰近地區。制度的落後僵化、理念的固化是造成目前公共行政改革仍未能夠達到市民期望的主要原因。公共行政體系權責不清,使得發一個準照要多個部門共同審批;跨部門之間缺乏協調溝通,令到部門之間口徑不一致;而一些官員改革理念不足,沒有勇氣及魄力去推動實質改革,令到本澳電子政務發展依然緩慢,離主動服務、便捷為民還有一段長的距離。

對此,2015年,圍繞新一屆政府提出的「精兵簡政」施政理念,特區政府全面檢討、優化現行人事行政制度,以中央招聘、績效評核、職程以及合同制度為著力點,重點對原有制度進行細化與完善。中央招聘以及晉級培訓是優化人事行政制度的首要內容。面對開考程序複雜、招聘效率低等問題,特區政府於2016年5月正式通過了新的公務人員招聘、甄選及晉級培訓制度。新制度重新設計統一招聘的考試模式,優化招聘方式,建立規範、公平、公正、公開的招聘程序;同時,完善晉級培訓程序,提高晉級培訓制度的靈活性、可操作性和實效。此外,公務人員職程制度、晉升機制、《澳門公共行政工作人員通則》等也進行全面檢討,配合中央招聘及晉升制度改革。在人員聘用方面,公共部門勞動合同制度於2015年11月起實施,明確創設行政任用合同取代原來的編制外合同和散位合同,對行政任用合同任用人員將被賦予服務人員身份,統一適用公職法律制度,這極大地推動了有關合同人員權利和義務的統一,推動公共部門勞動合同的制度建設。推動評價制度的完善又一改革著力點。為回應社會對政府部門和領導官員的問責要求,特區政府提出建立政府部門責任制,引入第三方評價機制、完善績效評審制度,與之前實施的《澳門特別行政區主要官員通則》、《主要官員問責制度》、《公共行政人員工作表現評核制度》等相關制度相結合,將績效管理、領導官員評審和官員問責三項制度進行系統整合,共同組成具備科學性、公正性及可操作性的公職人員評價制度體系,發揮制度合力,提升政府施政效能。

而經過持續落實各項改革工作,特區政府在相關方面取得一定階段成果。其中重整行政架構和諮詢組織方面,二○一五年至二○一八進行了兩階段的重組,撤銷了六個部門,重組了廿六個部門或實體及十一個諮詢組織。電子政務方面,按計劃完成《二○一五——二○一九年電子政務整體規劃》的工作,從基礎建設、完善內部管理系統、優化服務流程等入手,透過應用電子科技,提升行政運作效率及公共服務質素。

可以說,在「精兵」方面,政府已取得一定的成效,優化了行政系統,只是對於行政改革仍屬「治標不治本」;而在簡政方面,行政效率低,往往是因為程序過於繁瑣。甚麼是不必要的行政程序?應該刪除哪些程序?需要深入挖掘和探討。行政程序繁瑣與行政體制亦有一定關係,過於集權式,行政請示環節增加,程序便較多,自然影響效率;若減少程序,則涉及行政體制改革,權力能否適當下放,這需要進行探討。

對此,有學者分析指,行政改革是指政府行政系統隨著外部生態環境的變化以及行政系統內部構成要素的變化,有意識地對其自身的結構功能和行政人員的行為方式不斷進行調整和改變,使其轉變到新的形態,以期謀取行政系統與環境之間的動態平衡,從而實現行政效能的行為或過程。要使行政改革成功,必須遵守三個原則,首先是系統協調原則,公共行政發展要求政治體制改革和經濟體制應該與公共行政體制改革整體推進,協調發展。因為這三種改革之間存在較大程度的相關性,政治體制改革和經濟體制改革任何一項嚴重滯後,都會影響公共行政改革的進程。遵守系統協調原則可以保證公共行政改革的穩步發展;二是法制化原則,因個人意志的增多容易左右改革的進程,為了限制由於個人意志帶來的隨意性,必須堅持依法改革。這樣可以有效避免因領導人的意志或其他原因造成的隨意性,同時也有利於公共行政改革的長期堅持和穩步發展,更有利於用法律的形式鞏固改革的成果;三是科學化原則,由於利益相關程度較高的原因,公共行政體制內部工作人員制定的改革方案往往或多或少的帶有對自己有利的價值取向。從改革的全局利益考慮,這種做法或多或少的對公共行政改革的走向產生一定影響。遵守科學化原則有利於使公共行政改革更加可行和科學。

而日前第五任行政長官候選人賀一誠發表參選政綱時提出的看法正隱隱暗合此三大原則。深化公共行政改革是提升社會治理水準的重要舉措,有效滿足社會的現實需求。政綱首先提到,重點深化公共行政改革,實為提升公共行政的效率。深層次的公共行政改革是一項社會系統工程,過程中應注重改革的系統性、整體性、協同性,合理制定改革的內容和路徑,加強行政與立法的相互協作,推動公眾廣泛參與,以建立一套廉潔高效、權責分明、科學施政的公共行政體系。他認為要深化公共行政改革,提升公共行政效率,一定要「先立後破」,一定要先立好法、清晰部門職能,再解決、整頓行政架構,以減少社會爭議、摩擦。又指公共行政改革不只是精兵簡政,而是應簡政放權。賀一誠認為有權才有責,有些事應由下級承擔,「我哋權責係有啲混淆咗,因為佢冇權、好多事都係推。所以呢方面嚟講,有權畀到同埋有責任畀到佢,先可以有科學嘅問責制度。」就社會詬病無高官問責,賀則認為需研究已沿用三十多年的行政授權制度,包括立法上的授權、職責上的行政授權。理順行政長官、司長和局長的職責,才能真正做到有權有責,科學歸責。具體按基本法框架下,各人有各自的職責,犯錯便可問責。

街坊總會會長梁慶球對政綱將提升公共治理水準放在首位表示認同,確有其必要性。過去本澳由於法律滯後,跟不上社會經濟發展步伐,行政程序繁複,跨部門溝通出現問題,導致不少政策措施未能有效落實。他期望下一屆政府從自身做起,提升管治能力,改變舊有思維,深化公共行政改革,打造廉潔高效的公職人員隊伍,增強決策力、執行力和統籌能力,完善施政能力和服務質量,梳理過往長久困擾本澳的各項民生難題,高瞻遠矚規劃未來發展路向。民眾建澳聯盟主席陳俊拔表示,政綱中特別強調未來將深化公共行政改革,足見其明白到施政核心,關鍵所在是必須提高政府管治效能和公共服務質素。

事實上,世界上行政改革的內容和主要趨勢表現為權力關係的調整,機構與管理方式的變革。包括:精減機構,減少行政機構數量和縮小管理幅度;提高行政領導決策能力,建立參謀機構,完善指揮監督系統和層層負責制;下放權力,明確劃分機構層次之間、機構內各部門之間、各個職位之間的職責許可權,簡化行政工作程序;改革、完善公務員制度,科學地設置職位,配備人員,建立內部競爭機制;加強培訓和提高人員素質,發揮公務員的積極性;節省行政經費,改進預算、決算、會計、審計制度,加強財務監督,控制機構和人員的膨脹;轉移政府的某些職能,把可以或應該由社會其他組織承擔的職能轉移給社會團體、企事業單位,減少政府對社會事務過多的直接參與;提高行政活動的整體效益,利用現代科學技術手段,改革管理方式,加強行政資訊的搜集、傳遞、溝通和利用,提高行政效率。

行政改革涉及許多制度的配合如部門間合理分工,行政架構組織分佈合理化,簡化但又合理的規章制度等等需要很多制度的配合。不認真檢視並改革這些制度和政策,政府的績效管理能力將難以獲得大幅度的提高。政府的績效管理改革可以採取循序漸進的方法和步驟,如許多深層次改革完成以後,如公務員架構改革、分工合理、簡化行政程序以及改善公務員的組織文化等,再通過科學的績效評估手段來提高施政成效,這可以做到事半功倍。此外,尤其在公共行政改革方面要與國家接軌,理順公共行政體系,增強官員的改革理念,要有敢於啃 「硬骨頭」的勇氣與魄力。在這方面,特區政府應要從治理能力現代化的全局出發,啟動新一輪的公共行政改革。政府要釐清部門權責及理順公共行政體系,制定部門「權力清單」,減少不必要的跨部門事項;而對於需要跨部門協作解決的重大社會公共議題,則應要建立一個有效的跨部門溝通合作平台,以減少部門間立場及態度不一致的情況。官員要加強改革的理念意識,面對公共行政改革的困難點,要以「自我革命」的勇氣,打破既得利益和舊有體制障礙,推出及落實更清晰、務實、明確的解決方案,加快推動智慧政務發展,減少市民來回奔波的次數和資料的繁複,提升便民服務。

總之,特區政府的行政改革已進入一定階段,未來必須全面評估改革的策略和重點,有的放矢抓住重心,啟動必要的改革措施,就一定會讓特區公共行政出現質的變化,讓公務員士氣高脹,也讓全體市民滿意。正如第五任行政長官候選人賀一誠在發表參選政綱時所指,政府是民生基礎,要率先進行「自我革命」。要查找問題根源,梳理改革。建構了服務型政府,創造便民便商環境,便能吸引投資者參與澳門經濟發展,市民的福利亦有保障。