建議實施土地財政以消彌財政赤字

半個月前,行政長官賀一誠在宣佈暫停博彩業營業半個月時多次強調,澳門特區政府本年度的財政預算肯定是赤字預算,除了因為博彩業暫停半個月,賭稅零收入之外,特區政府也會推出稅務優惠等措施。賀一誠重申,在以往擔任立法會主席時,已經強調「花無百日紅」,財政儲備在這個時間便要發揮作用。

現實就是如此。一方面,博彩業暫停營運半個月,倘是比照往時業績,賭收就是損失一百二十多億元,以博彩稅的稅率百分之四十(其中的百分之一點六是交付澳門基金會)計算,博彩業的歉收就是四十八億元。雖然賀一誠已經批示各賭場明日重開,但不等於就會回復往時的榮景。因為一方面內地仍然在進行抗議鬥爭,實行交通管制,而且中央也已經暫停簽發各種出境港澳的證件,因而各賭場的賭客不會回复人頭湧湧的盛況;另一方面因為受到新冠肺炎的襲擊,各行各業都基本「停擺」,企業家的經濟損失巨大,一般民眾的消費觀念也會調整。因此,博彩業收入將在一段時間內難以恢復往年的業績。據各種智庫估計,要在下半年甚至是第四季度之後,才能恢復正常。因而主要依靠博彩稅收入的財政收入,將會是「巨虧」。以去年博彩業全年業績二千九百二十五億元為基準計算,今年博彩業的總收可能難以超逾一千五百億元,亦即源自於博彩業的財政收入,可能會減半,亦即短缺約五百多億元,約佔《二零二零年度財政預算案》一般綜合預算收入一千二百二十六億元的百分之四十七。

另一方面,由於要紓解民困,恢復經濟,特區政府將會採取各種賑濟措施,這方面的支出肯定不少。實際上,單是已經宣布的惠民措施就涉及到二百二十多億元,這是並未被列入《二零二零年財政預算案》的一千零三十三億元的一般綜合預算開支數目項內的。如果再加上今後還可能會推出的刺激經濟復甦的賑濟津貼中小微企的措施,超逾預算的數目將會更大。因而財政赤字已是必然會出現,而且在收入巨減、開支增大的「一來一往」之間,赤字額度還將會頗為「驚人」。  這是回歸後首見財政赤字,就連回歸初時的經濟不景,也不會如此。

因此,動用財政儲備,已是勢在必行。澳門與內地不同,內地地方政府不但沒有財政儲備,而且很多基本建設投資都是向銀行借貸。一次內地某地方政府官員拜見行政長官崔世安,當他了解到澳門有幾千億元的財危儲備時,就很驚訝並羨慕。過去,沒有動用財政儲備,是因為得益於博彩稅收入「源源不斷」,而且財政政策偏向於保守,當然更是基於「積蓄防飢」的理念。而現在就是要讓財政儲備發揮「積蓄防飢」作用的時候了。

本來,為了盡量落實《澳門基本法》第一百零五條「澳門特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」的規定,可以想方設法開源節流,尤其是廣闢財源。但是,在疫情襲擊的特殊情況下,不要說「節流」的美好意念已經被紓解民困及賑濟中小微企的額外支出所「破局」,而且要「開源」也將會是較為困難。實際上,現在為了推動經濟復甦,賑濟中小微企已經是必定要做的了,又怎可能會反過來「動腦筋」向中小微企「開刀」,加重他們的賦稅負擔?

但這個財政「窟窿」如何填補?以賀一誠的商人精明,顯然是不願揹負就任首年就出現「赤字財政」這個「負名」的,——盡管是「非戰之罪」。如果能夠在一上任就展現較佳的行政作風,及戰勝疫情,因而獲得澳門特區內外普遍讚許的基礎上,能夠在極為困難的狀況下,仍然實現財政收支平衡,盡量避免財政赤字,就更能展示賀一誠及其團隊的治區理政能力,不負習近平主席的殷切期待,並再次證明「一國兩制」是完全行得通、辦得到、得人心的了。

目前筆者提到「土地財政」,有地產發展商表達贊同。不但因為他們確實是「餓地」太久了,而且也正可發揮當年「八個樣板戲」之外「九個樣板作品」之一的京劇《龍江頌》的台詞——「堤外損失堤內補」的作用,彌補博彩稅歉收的損失。

「土地財政」,是指內地各地地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出,屬于預算外收入,又叫「第二財政。在很多地方,「第二財政」早已超過「第一財政」。因而是地方財政收入的一種。內地的「土地財政」主要是依靠增量土地創造財政收入,也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。

據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示,在一些地方,土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收佔地方預算內收入的百分之四十,而土地出讓金淨收入佔政府預算外收入的百分之六十以上。其實,以拍賣土地的收入來充盈政府財政收入,最早是來自香港政府的財政政策,現在仍然在使用。

在澳門,一方面,由於博彩稅已經足以支撐財政收入,因而政府不在拍賣土地方面打算盤;另一方面,自歐文龍事件發生後,不再批地,崔世安更是由於遭受何超明及反對派攻擊而「不敢動」土地,因而已經有十多年沒有批出或拍賣任何一幅商用土地。或許,這也是造成樓價昂貴,不但是中低收入階層「上樓難」,而且連以中產階層和中級公務員為主的「夾心層」也大嘆「上樓難」的重要原因之一。實際上,曾經就有人批評,政府不拍賣土地,是為了維持樓宇供應的供求失衡「買方市場」,推高樓價以維護擁有土地的發展商的利益。而拍賣土地,就可消除這股民「疑」及對「上樓難」的民怨。

因此,現在就是籍著為了彌補財政赤字而實施「土地財政」,並解決「夾心層上樓難」問題的契機。而且在產業連鎖反應下,銀行業等周邊行業也可得益,激活產業鏈經濟。

而「土地財政」可以分為兩部分進行。其一,是在新城填海區的A區等已經成為熟地的地塊,按照新《土地法》的規定,進行公開競投。但在拍賣土地時作出規限,應當是面向「夾心人」而設計,有一定的限價,適合既無權申請公屋,又賣不起豪宅的夾心階層,消除「上樓難」的其中一個主要「死角」。

其二、是廉政公署加快對因受新《土地法》影響被政府收回土地中,是否有屬於政府不作為情況的調查,並作出結論。如是因為發展商蓄意囤積土地不發展而逾期被收回的,就公開拍賣;而認為是由於受各種主客觀原因,發展商「不歸責」的,則採取行政救濟措施,以新《土地法》中的「公共利益」條文為由,重新批給原發展商,但必須按照現時市場價徵收土地溢價金。等於是「重新批地」,政府也可有「賣地收入」。這些土地,當然可以按照原來的規劃,興建豪宅等高檔樓宇。