2019年2月以來，香港圍繞修訂《逃犯條例》引發的衝突和矛盾，使香港面臨回歸22年來最嚴重的管治危機。在香港「修例風波」中，美國「積極」介入。美國駐香港總領事館作為維護美國在港利益的「前臺」，成為美國介入修訂《逃犯條例》這一具體香港事務的重要推手和執行者。此前關於美國對香港事務介入的研究中，對美國駐香港總領事館介入香港事務的研究和分析相對欠缺甚至缺失。本文通過對美國駐香港總領事館這一具體機構在介入香港事務中的角色和作用進行梳理，分析其介入香港事務的主要方式和影響，為更好防範外部勢力干預香港事務提供理論參考。
一、回歸前美國駐香港總領事館的作用
1843年香港開埤不久後，美國就在香港設立了領事館，1849年又設立了駐澳門領事館。但基於1812年英美戰爭後英美關係的緊張狀態以及美國在遠東貿易份額較小，香港對於美國的重要性在當時沒有體現出來。「美國出於對英國的防範，軍艦寧可駐泊澳門，也沒有將英國控制的香港作為建立『太平洋商業帝國』的支點。」這一時期美國駐港領事的職責主要是向美國國務院報告美國在香港和遠東的貿易利益。1869年，美國駐澳門領事館撤銷，歸併到美國駐港領事館。1898年美國駐港領事館升格為總領事館。美國駐香港總領事館成為美國在中國設立的第二個總領事館。自此，除關注在香港的商貿利益外，美國也開始在政治、軍事以及情報等方而在香港開展活躍的行動，香港甚至成為美國向東南亞擴張的戰略要點。及至第二次世界大戰前後，美國駐香港總領事館的功能不斷得到加強，地位也不斷上升，成為美國駐外系統中最重要的領事機構之一，也成為美國對港政策最重要的執行者。
第二次世界大戰後期，美國基於自身利益考量，極力主張英國在日本投降後將香港歸還中國，不贊成英國繼續控制香港。第二次世界大戰結束後到冷戰初期，基於美英的「特殊關係」、「失去中同」、中國共產黨建立政權以及對香港的政策評估，美國承認英國在香港具有的特殊利益，對香港主權、治權事務採取「不參與」和「不主動」的基本原則。但是，美國通過擴大、提升駐香港總領事館的規模和功能來加強美國在香港的存在。冷戰初期，美國駐香港總領事館是西方世界觀察中國的主要機構，在所有觀察中國的機構中無疑是最具有影響力的。美國駐香港總領事館的規模比美國絕大多數的駐外大使館都要龐大。作為駐香港總領事館行政機構的一部分，1949年成立的香港美國新聞處更是「全世界獨一無二的」151。隨著美國在香港情報、宣傳等方面行動的擴大，美國駐香港總領事館快速膨脹起來，成為「世界上最大的領事館」。1953年，在美國駐香港總領事館工作的美籍人員就超過160人，還不包括當地雇員。其有4名領事和20名副領事，是除駐倫敦使館外美國最大的駐外機構配冷戰期間，美國駐香港總領事館的核心任務包括三個方面：搜集有關中國內地的信息，並做出專業評估和預測；安排美國國內政治人物訪港期間的行程，組織香港團體或者個人訪問美國；以香港為基地進行冷戰宣傳。
搜集情報和信息是美國駐香港總領事館的主要功能之一。第二次世界大戰期間，美國就開始重視香港獨特的情報價值，冷戰期間更加重視香港對共產主義陣營的情報搜集功能，並逐步擴大駐港情報系統。美國政府甚至抱怨、投訴港英當局沒有充分利用香港的情報價值。美國將領事報告、戰略情報處報告、陸海軍武官報告、美國新聞處中文報刊翻譯文稿、中國報刊及其他出版物作為地區情報的重要來源。冷戰期間，香港對美國政府的情報價值得到了最大限度的發揮與利用。1947年，美國駐香港總領事館開始編輯《香港中文報刊觀察》。其主要收錄香港當地刊發的重要中文報刊文章。20世紀50年代，美國駐香港總領事館開始編輯《中國大陸報刊調查》。「美國駐香港總領事館是有關中共的經濟和政治信息的主要來源，總領事館翻譯的內地出版物被世界各地的外交官、學者和研究分析者們視為獨特的寶貴資源。」美國政府通常依據涉港情報來判斷香港的經濟、政治、戰略以及文化價值，並針對特定的涉港問題確定相應立場或政策舉措，而涉港情報的主要來源就是美國駐香港總領事館。美國駐香港總領事館提供的機密報告「以每日電報和備忘錄、每週和每月報告的形式發佈」。「政治週報、經濟週報、聯合週報和香港週報是對內地和香港當前情況的每週綜合分析，內容涉及廣泛。」根據1960年的美國對港政策文件，美國政府將香港作為搜集中國內地各類情報的主要中心。時至今日，美國駐香港總領事館仍是美國在亞太地區的重要情報、信息搜集部署地點。與冷戰時期主要針對共產主義陣營的情報搜集相比，今天美國駐香港總領事館的情報搜集並不僅僅針對涉港情報，中國內地、臺灣地區以及朝鮮半島、東南亞地區等都是其情報搜集的對象。
另外，冷戰時期，美國駐香港總領事館還有針對性地開展涉港文化活動，企圖通過文化手段實現遏制共產主義的政治目標。開展涉港文化活動是美國駐香港總領事館的主要功能，是美國整體對港文化政策的重要組成部分。但由於冷戰時期東西方陣營的對峙，美國駐香港總領事館在香港開展的文化活動發揮著意識形態滲透和對峙的功能，把小說、報刊、雜誌、電影等作為意識形態滲透的工具。
二、回歸以來美國駐香港總領事館對香港事務的介入
香港回歸以來，隨著美國在香港利益的擴展，美國加大對香港事務的介入。美國的官方及民間力量開始迅速在政治、經濟、文化、輿論等各領域對香港進行滲透，並主要從香港的政制發展、人權狀況和高度自治三個方面介入香港政治事務。美國駐香港總領事館作為美國對港政策的執行者，其功能不斷擴展，在香港回歸以來美國介入香港事務中扮演著「前臺」角色。
（一）美國駐香港總領事館功能的擴展
美國駐香港總領事館是美國駐香港的最高外交代表機構。作為美國對香港特殊地位確立的標誌之一，與上海、廣州、瀋陽及成都等美國駐華總領事館隸屬于美國駐北京大使館的情形不同，美國駐香港總領事館直屬美國國務院。由於冷戰的結束，美國駐香港總領事館在冷戰時期承擔的功能一度弱化。但隨著英國在香港的撤退，在香港擁有眾多經濟利益的美國對香港方方面面的問題予以極大關注，美國駐香港總領事館承擔的功能不斷增加。從傳統來看，加強與香港貿易和投資關係，維護美國的經濟利益以及維護在港工作生活和赴港美國遊客的安全，是美國駐香港總領事館的最主要功能。美國是香港的第二大出口市場和第五大進口來源地，而香港是美國的第九大出口目的地。美國對香港擁有巨大的貿易順差，這是世界範圍內雙邊貿易中最大的貿易順差。2017年美國與香港貿易額達到689億美元，順差額更是高達345億美元。美國向香港的商品和服務出口為美國國內創造了18.8萬個崗位。另外，香港有1400多家美國企業，8萬餘名美國人長期在香港居住，每年有數十萬美國遊客到訪香港||61。近年來，隨著非傳統安全威脅的擴展，美國駐香港總領事館協助美國政府有關部門打擊跨國犯罪、非法移民、恐怖主義，還將環境保護、學術及文化交流擴展至公共外交，全面地擴大美國在港利益。美國在港利益的擴張，促使美國駐香港總領事館擴展功能性作用。另外，隨著香港政治局勢愈趨複雜，特別是在2014年非法「占中」、2015年政改、2016年香港立法會選舉及全國人大常委會釋法打擊「港獨」、2017年行政長官選舉和香港回歸20周年等重大問題和關鍵節點上，國際社會對香港的關注度大幅上升。作為美國對港政策執行者和在港利益維護者的美國駐香港總領事館，對這些問題同樣予以關注和介入。
美國政府提升派駐香港總領事的層級，表明美國駐香港總領事的角色愈加吃重，在執行美國對港政策中的作用上升。香港回歸以來至今，美國先後派駐9位駐香港總領事。他們分別是包潤石（Richard A. Boucher，1996年8月—1999年7月），高樂聖（Michael Klosson，1999年8月—2002年7月），祁俊文（James R. Keith，2002年8月—2005年4月），郭明翰（James B. Cunningham，2005年5月—2008年7月），唐若文（Joseph R.Donovan Jr.，2008年8月—2009年7月），楊蘇棣（Stephen M. Young，2010年3月—2013年7月），夏千福（Clifford A. Hart，2013年7月—2016年7月），唐偉康（Kurt Tong，2016年8月—2019年7月），史墨客（Hanscom Smith，2019年7月起）。
從以往8位美國駐香港總領事的任期來看，除唐若文就任僅1年外，其他7位總領事的任期都是3年。多年來，美國駐香港總領事一職均由美國國務院專門負責中國大陸及臺灣事務的大使級官員擔任，如楊蘇棣曾任「美國在台協會」主任，夏千福曾任美國國務院臺灣事務協調辦公室主任；唐偉康曾任負責經濟及商業事務的首席助理國務卿幫辦，即美國國務院處理經濟事務的最高級職業外交官。2019年7月新任美國駐香港總領事史墨客，曾任負責中國事務的副助理國務卿、美國駐上海總領事、美國國務院中國及蒙古事務處處長等職務，對中國事務相當熟悉。這一任命說明美國愈加重視在香港的利益存在及企圖擴展更多的利益。
（二）美國駐香港總領事館對香港事務的介入方式
美國駐香港總領事館在維護美國在港利益存在的同時，對香港的內部事務、「一國兩制」在香港的實踐等進行「積極」的介入。從整體上看，美國駐香港總領事館介入香港事務的方式如下：
其一，美國駐香港總領事館就涉港重大問題發表聲明。通過發表聲明表達美方對相關問題的立場和關注，是美國駐香港總領事館介入香港事務的最重要方式之一。2002年下半年，香港特別行政區政府根據《基本法》第二十三條的要求進行立法公眾咨詢。在此期間，美國駐香港總領事館多次發表聲明，表示如何經過自由公開的咨詣對《基本法》第二十三條建議作出結論，如何最好地貫徹《基本法》所保證的民主，這應該由香港政府和香港市民來決定。2013年8月，夏千福就任美國駐香港總領事後就香港政改發表言論，聲稱希望香港各界能就政改方案達成共識，邁向「普選」。夏千福甚至聲稱：令各方人士，包括反對派在2017年特首普選時可以「入閘」。美國駐香港總領事館支持非法「占中」。2014年9月28日，香港發生非法「占中」。9月29日，美國駐香港總領事館發表新聞聲明，宣稱督促各方停止任何可能使緊張局勢升級的行為，以和平方式表達對香港政治未來的觀點。該聲明宣稱：美國政府強烈支持香港行之有效的而且受《基本法》保護乃至國際公認的基本自由，包括和平集會自由以及言論和新聞自由的立場；美國政府沒有支持任何政治人士或組織，美方只是支持言論、和平集會及示威自由的原則。
其二，美國駐香港總領事就重大問題、事件公開發表言論。香港回歸初始，美國駐香港總領事包潤石就香港的政制發展問題表示，美國希望香港進一步擴大「民主化」，儘早舉行立法會選舉，保持乃至加快走向「更為開放的、更具代表性的、更為負責的政府制度」。美國對香港民主制度如何發展非常關注。2004年香港政改處於關鍵時期，美國駐香港總領事祁俊文3月9日在《明報》發表題為《民主——香港保持穩定繁榮最佳途徑》的文章，表達「美國政府堅決支持民主是香港保持穩定繁榮和推動自治的最佳途徑」的立場。2005年10月，美國駐香港總領事郭明翰就香港特別行政區政府提出的關於2007年行政長官及2008年立法會產生辦法的政改方案表示，政府延遲政改方案會引起國際社會的擔心，以此變相施加壓力。2008年7月11日，美國駐香港總領事郭明翰聲稱，希望香港在「自由經濟」「公民自由」「尊重人權」方面能繼續成為「整個世界的明燈2013年9月24日，夏千福在香港美國商會發表「美國-香港夥伴關係印象：強健紐帶、互利之源」的演講。夏千福聲稱：「一個完全自主、開放、法治的社會是維護香港穩定和繁榮的關鍵。美國堅決支持港人要求在香港實行民主、選舉改革和普選的願望。民主的一個基本原則就是人們對自己採用的政治制度擁有最終發言權。」2019年2月以來，香港特別行政區政府推動修汀《逃犯條例》。美國駐香港總領事唐偉康在多個場合表達對修訂《逃犯條例》的反對，實際上是表達美國對該問題的立場。
其三，美國駐香港總領事館支持和培育香港反對派力量。長期以來，香港的政治力量呈現建制派與泛民派的「二元」格局。幕後支持反對派力量對抗建制派、特別行政區政府以及中央政府，一直是美國駐香港總領事館介入香港事務的主要方式。
首先，美國駐香港總領事館高度關注香港反對派內部力量的變化和整合。美國駐香港總領事館高度關注反對派動向，包括反對派政黨的發展、反對派政治人物的言行，民主黨、公民黨等泛民政黨的選舉策略和部署，新興本土派的發展動向等。2011年8月，「維基解密」披露的美國駐香港總領事館上千份秘密電文，主要由2005年至2009年間兩任美國駐香港總領事撰寫，其中涉及反對派頭面人物的超過半數。多名反對派立法會議員不時向美國駐香港總領事館「彙報」最新的政治情況，有人更被美國視為「重點保護人物」。李柱銘、黎智英、陳日君三人被美國駐香港總領事館關注為「傳媒、宗教、政客」組合，他們不時向美國駐香港總領事館報告香港最新的政治情況。「維基解密」曝光的美國駐香港總領事館的機密電文顯示，美國駐香港總領事館一直高度重視泛民主派的政治取態和人選問題，積極尋找所謂能夠繼任李柱銘的「靈魂式人物」。
其次，美國駐香港總領事館積極為反對派人士與美方高層會面提供協調。一方面，美國駐香港總領亊館為反對派赴美訪問提供安排，並協調反對派與美國高層進行會面。如2014年4月，美國副總統拜登在白宮「偶遇」李柱銘和陳方安生，這其實是在美國駐香港總領事館和美國國務院的協調安排下形成的。另一方面，美國駐香港總領事館協調安排訪問香港的高層官員在港期間會晤反對派人士。如2011年，美國國務卿希拉里訪問香港期間與餘若薇會面，2019年美國副總統彭斯會見陳方安生、黎智英等。
再次，美國駐香港總領事館在重大議題上採取支持反對派立場的態度。在國家安全立法、推廣國民教育、政制改革、非法「占中」等問題上，其全面採取支持反對派的立場，變相為反對派「站臺」和「撐腰」，助長了反對派的聲勢。如在政改時期，時任美國駐香港總領事夏千福頻頻約見香港各政黨代表，旨在傳達硬撐反對派「真普選」方案和鼓動他們參加2017年特首選舉的信息。此外，在非法「占中」期間，美國駐香港總領事館還利用網絡平臺提供支持。
最後，美國駐香港總領事館對香港冒起的危害中國國家安全的「港獨」言行採取了間接支持的姿態。近年來，「港獨」分離組織和分子冒起，美國駐香港總領事館直接接觸持「港獨」立場的激進本土派人士，並為他們赴美國訪問和宣揚「港獨」提供便利。這實際上間接支持了「港獨」的擴散。如2016年4月，美國駐香港總領事館官員與持「港獨」立場的香港激進本土組織「本土民主前線」負責人梁天琦和黃台仰會面，讓他們以書面請求方式申請經費資助，表示美國政府可考慮通過美國國家民主捐贈蕋金會進行經濟資助；2016年5月17日，美國駐香港總領事館發言人翟沃斯在被問及關於「港獨」的看法時聲稱：美國政府支持香港的言論和集會自由的權利。美國駐香港總領事館發言人的這種表態，實為對危害中國國家主權和安全的「港獨」言行的縱容和支持。
其四，美國駐香港總領事館介入香港的輿論、靑年、法律、教育等領域。香港青年群體是外部勢力進行滲透、影響和拉攏的主要群體。由於青年的政治立場與政治取態較易改變，容易受到外部環境的影響，以美國為首的外部勢力通過利益輸送拉攏青年，特別是處心積慮利用較有影響的青年及學生個人，推動青年、學生在香港的社會運動中扮演活躍的角色。如非法「占中」的骨幹周永康、黃之鋒等都通過不同途徑得到了美國的利益輸送。具有美國背景的組織還為香港相關青年組織提供培訓和指導。美國駐香港總領事館還安排周永康、黃之鋒等人赴美參加所謂的民主活動，組織他們與「民運」分子、「台獨」分子等共同研討香港的「民主抗爭運動」；安排香港青年中的激進人士赴美國國會，與反華議員會面，唱衰香港。
三、美國駐香港總領事館介入香港事務的影響及趨勢
美國駐香港總領事館對香港事務的介入，既加劇了香港局勢的複雜性，干擾了「一國兩制」在香港的順利實施和中美關係的發展，又增加了中國管治香港的難度，成為影響香港局勢發展的不穩定因素之一。
其一，對中美關係的穩定發展造成一定程度的困擾。香港回歸20多年來，除由於香港自身面臨的深層次、結構性矛盾外，美國對香港事務的介入加劇了香港局勢的複雜性。一方面，美國把對香港事務的介入當作牽制中國的重要手段。美國的對港政策基本是在理想主義與現實主義之間搖擺，用自由主義的手段試圖達致現實主義的目標。特別是近年來，美國推行「亞太再平衡」戰略和印太戰略，借助香港牽制中國的意圖明顯上升。加之香港本身出現的圍繞政制發展的政治博弈以及分離勢力的冒起等，香港議題成為中美關係以及兩國最髙領導人會談中的新內容1391。美國駐香港總領事館對香港事務的介入，增加了中美關係中的不確定性因素。
其二，成為影響香港政治穩定的最大外部因素。近幾年來，香港先後發生非法「占中」、旺角騷亂等暴力性事件以及政改、反對修訂《逃犯條例》等事件。非法「占中」失敗後，香港反對派力量整體走勢呈現下降。美國妄圖使香港立法會選舉中反對派能維持三分之一多的議席，以確保對重大政策的否決權。在2015年圍繞政改方案的博弈中，美國基於自身利益和選舉政治的考慮，支持香港立法會通過政改方案以實現行政長官的普選。與此同時，香港各政團進人時代更替期，社會政治力量重新分化組合，爭議性議題進一步增多，可能引發更多外部關注與干預。香港反對派引入外力干預香港事務，給香港的政治局勢增添了更多不穩定因素。
其三，干擾「一國兩制」在香港的實踐及《基本法》的實施。這極大地損害了「一國兩制」的國際聲譽以及在香港的實踐。美國駐香港總領事館對香港事務的介入加劇了香港的社會對立。美國駐香港總領事館支持反對派，加劇了建制派與反對派的矛盾，助長了反對派對中央政策、對特別行政區政府施政的抵制。這些外部勢力的活動摻雜了複雜的政治、經濟因素，使得香港各政治派別更難達成共識。外部勢力對香港民主進程的「特殊關注」放大了香港政制爭議，令爭議各方更難達成妥協。無論在立法會還是整個社會層面，香港反對派對建制派形成了更大程度的對抗意識。這不僅撕裂了香港社會，也牽制了特別行政區政府的大量精力，使其難以充分投入到經濟發展、改善民生等議題中。
特朗普上臺以來，中美關係的發展出現了更多的不確定性和挑戰。隨著美國推行「印太戰略」以及中美矛盾的顯現，美國駐香港總領事館對香港事務存在加大介入的趨勢。
其一，以對港政策牽制中國，將對港政策應用到中美關係中。根據1992年出臺的《美國—香港政策法》，美國將香港作為獨立關稅區看待，以期維護美國在香港的經濟利益。2018年11月14日，美國國會美中經濟與安全審查委員會發佈年度報告。
該報告批評中國中央政府侵蝕香港「一國兩制」，建議美國商務部重新審視應否在科技產品出口香港的政策上，繼續將香港和中國內地視為兩個獨立的關稅區|331。2019年5月，該委員會又發表反對香港修訂《逃犯條例》的政策報告，認為修訂《逃犯條例》對美國的國家安全與美國在香港的經濟利益構成嚴重風險，建議美國政府重新考慮與香港的引渡協議。其實在2018年5月，美國國務院發佈《香港政策法報告》，對向香港轉移敏感技術等相關受管制物資就提出了憂慮美國政府關於香港獨立關稅區政策的考量，其實是中美經貿摩擦以及中美關係總體態勢的具體體現。
其二，加強與美國駐華大使館、駐臺灣代表處以及亞太地區其他使領館的協調、溝通和互動，提升自身功能。美國駐香港總領事館雖然不由美國駐華大使館管轄，但作為美國在大中華地區的外交代表機構，將與駐北京的美國大使館、駐臺灣代表處加強在整體對華事務上的協調和互動。美國意識到「港獨」與「台獨」相互勾聯，有利於美國介入香港事務。美國駐香港總領事館妄圖在所謂中國民主、人權問題和「一帶一路」倡議、中國處理非政府組織在內地活動事宜上，發揮駐北京、香港、臺北三地機構的聯動效應，共同向中國政府施加壓力。
其三，與美國國內對港政策的制定遙相呼應，更多地介入香港事務。近年來，美國當局不惜重啟《香港關係法》，重新發佈年度《香港政策法報告》。美國國會內部亦準備《香港人權及民主法案》的立法工作。一些具有美國政府背景的，金會也積極參與香港的相關項目。非法「占中」發生後，美國不同部門進一步加強了對香港本土政治組織的接觸與資助。美國駐香港總領事館緊密關注香港的各項選舉進程，秘密搜集各派參選人的政治取向，以根據事態進展施加影響。美國駐香港總領琪館更多介入香港事務，與美國維護自身全球利益存在密切聯繫。
四、中國政府應對美國介入香港事務的當前議程
對於美國對香港事務的介入，特別是美國駐香港總領事館在介入香港事務中的前臺「操作」，中國政府應將其放在中美大國競爭博弈的視角中予以看待和應對，確保始終在香港問題上維護國家的核心利益。2014年6月，國務院新聞辦公室發佈的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書明確指出，要始終警惕外部勢力利用香港干預中國內政的圖謀，防範和遏制極少數人勾結外部勢力干擾破壞「一國兩制」在香港的實施。中國政府對美國介入香港事務要進一步加強應對。
其一，防範美國將修訂《逃犯條例》等香港事務問題國際化，在中美博弈中打「香港牌」。美國國務院、國會此次在香港修訂《逃犯條例》問題上如此處心積慮介入，甚至拿出威脅的籌碼，根本上是受到中美關係形勢的影響。特朗普政府企圖利用香港事務對我國進一步施壓，試圖將其作為中美今後談判的籌碼之一，妄圖達到在多方面打壓中國的目的。中國政府應持續通過外交途徑反對美國對香港修訂《逃犯條例》等內部事務的介入，不將香港問題作為兩國會談、談判的內容。我國既要避免香港問題進一步國際化，造成國際社會的誤解，也要避免在中美博弈過程中給美國擴大「戰場」的機會。
其二，密切跟進美國涉港法案具體細節，及時做出有力的反制。美國國會反華議員借機推動《香港人權與民主法案》。在美國對華整體情緒負面、美國國會近期通過大量涉華（包括涉台）法案背景下，《香港人權與民主法案》在2019年10月美國國會通過的可能性極大。美國國會通過的涉港法案無論是否對美國行政當局具有約束力，其在美國、在國際上造成的負面影響較大，也會在一定程度上為香港反對派張目。中國政府既要在面上強烈反對涉港（包括涉台）法案，也要認真瞭解其細節，以便在具體情況下予以反制。
其三，加強內外輿論宣傳，對美國在涉港問題上的「極限施壓」向國際社會做好說明。美國與香港的引渡協議、獨立關稅區地位，是美國介入香港修訂《逃犯條例》中作為威懾手段的工具。美國基於《美國—香港政策法》給予香港獨立關稅區地位，是一項對美國自身有利的自由貿易安排，不是美國對香港的「恩賜」。即使美國取消這一安排，香港獨立關稅區的地位並不會消失，因為《基本法》和世界貿易組織均規定了香港獨立關稅區地位。反而對美國來說，其在香港的利益會受到損害。對美國在涉港問題上的「極限施壓」，中國政府應做好國際宣傳，營造有利的國際輿情態勢。
（張建／文）