行政長官賀一誠發表《二○二○年財政年度施政報告》時強調，融入國家發展大局是澳門實現經濟適度多元可持續發展，以及提升自身在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能的重大機遇，也是破解空間局限難題、探索發展新路向的根本途徑，當中橫琴是澳門參與粵港澳大灣區建設、融入國家發展的第一站。他表示，與橫琴口岸接駁的輕軌線工程在完成設計後將盡快展開施工程式。不過，他亦表示，希望橫琴可引入澳門的制度政策，以及商法和民法等方面的銜接。

琴澳融合基建配套是瓶頸之一

4月23日是橫琴自貿片區成立5周年，5年來橫琴發展日新月異，琴澳融合發展日趨緊密，澳門居民在橫琴購置的各類物業超過6,000套，透過在橫琴置業的港澳居民跨境按揭試點，累計跨境貸款按揭約7億美元。常住橫琴的澳門居民可參加珠海基本醫療保險試點，已有394名澳門居民參保，在橫琴就醫澳門居民超過1萬人次，享受與橫琴居民同等居家養老服務。橫琴中小學已與多家澳門學校建立友好學校、締結姐妹學校，優先統籌安排110名港澳籍學生入讀橫琴新區公辦學校。橫琴成立自貿片區5年來，不斷完善在橫琴創業就業的澳門居民跨境出行需求，簡化澳門單牌車入出橫琴手續，目前2,500輛澳門單牌車入出橫琴總配額中，共已完成申請2,031輛，在邊檢部門辦理有效備案手續的單牌車仍超1,800輛，單牌車累計出入境通關達17.53萬輛次。此外，琴澳跨境直達通勤專線開通以來，已累計接送澳資企業員工超11萬人次。

2020年一季度，橫琴新區新增外資企業287家，其中新增澳資企業217家。澳資企業佔新增外資企業約75%。目前橫琴共有澳資企業2,418家，投資總額193.08億美元，5平方公里粵澳合作產業園25個項目開工建設，已經成為內地澳資企業最為集中的區域。

這樣的數據，與當初的期望相差甚遠，因此可以看出琴澳融合並不符合理想。其原因之一，就是澳門與橫琴之間的交通基建等仍不夠便利，阻礙了澳門居民前往橫琴就業、創業、居住等。

從交通便利來說，存在阻礙跨境人士使用橫琴通關的重大因素：在珠海橫琴口岸與澳門蓮花口岸之間隔了一座蓮花大橋，旅客需要花費時間等候穿梭巴士，並且要付上每人3元的車資乘車通過大橋。而在珠海方面已經完成城軌二期建設，拱北到橫琴的城軌線就要通車之時，澳門到橫琴的輕軌線工程遲遲未見動靜，也大大降低了澳門居民到橫琴的意願。

賀一誠在立法會答問大會提到，上世紀八十年代末，國家提出開發上海浦東，當時社會認為“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”。這些論調反映當時社會普遍基於未知與憂慮而抗拒浦東。如今上海浦東開發區取得的成功，也成為其他新區開發的典範。上海浦東的成功，除了資金、城市優勢、地理位置優越，基建先行、暢通無阻也是重要因素。澳門與橫琴一河之隔，但受通關、跨境基建等問題制約，甚至單牌車制度仍待優化，至今兩地往返仍不算便利，導致澳人對橫琴普遍仍不熟悉。

融入國家發展大局是澳門實現經濟適度多元可持續發展，也是破解空間局限難題、探索發展新路向的根本途徑。粵港澳大灣區是澳門融入國家發展大局最便捷的通道、最廣闊的平臺。賀一誠在施政報告中表示，橫琴是澳門參與粵港澳大灣區建設、融入國家發展的首站，是澳門經濟多元發展的最便利、最適宜的新空間。澳門將加強與廣東、珠海合作，做好橫琴開發文章。希望利用橫琴的地理優勢，以及一地兩檢的通關便利化，在橫琴開拓新天地。首次明確提出，加快完成粵澳新通道並盡快啟用，建設澳門連接橫琴口岸輕軌線，爭取早日連接國家高鐵網。

賀一誠希望利用橫琴的地理優勢，以及一地兩檢的通關便利化，在橫琴開拓新天地，做好這篇澳門與橫琴共同發展的文章。兩地發展將有所作為，因橫琴有很大空間和土地面積，並已預留土地與澳門共同開發、管理和發展。

琴澳融合關鍵破除體制障礙

施政報告大篇幅著墨做好開發橫琴這文章，被問及橫琴能否變成第二個澳門？行政長官賀一誠坦承他也如此希望，澳門大學就是一個例子。他希望有一日，橫琴變成與澳門一樣的制度，即使法律無法引入到橫琴，但希望澳門的制度能夠引入到橫琴，成為可以共用、讓澳門發展的地方。

賀一誠指出，首要是做好頂層設計，在橫琴建設粵澳深度合作區，粵澳深度合作區參照國際貿易自由港標準，全面對接國際高標準市場規則體系，建立與國際高標準投資和貿易規則相適應的制度規則，打造高度國際化、法制化、便利化的創新創業高地和與澳門趨同的營商環境，實施高度開放的投融資體制，創新通關模式，破除澳門與合作區之間的各種體制障礙和政策壁壘，促進資源要素自由有序流動及優化配置。

而當中一直在本澳社會存在爭議的問題：當澳企滿腔熱誠入琴發展，經濟數據無法在澳體現，那麼投資橫琴推動澳門經濟適度多元，從何說起？因此，有聲音認為，特區政府將向中央申請澳企於橫琴投資納入澳門GDP，以及稅收歸於澳門的提議。賀一誠在回應相關問題時也表示，政府正與廣東省相關部門磋商在橫琴建設深度合作區，將向中央申請政策，希望澳企在橫琴的投資總額，可列入澳門GDP，且稅收可返回澳門，透過此方式與橫琴共用共贏。有關政策尚未得到批准，但政府會致力爭取。

但有學者認為，這個正是雙方融合需要打破的困難點！琴澳要先拋開本位主義，例如GDP的計算方式、各自所佔好處的多少等。由於橫琴、澳門參與不同的國際經貿組織，因此既要符合這些制度的原則，又要達到深度合作融合的目標，建議先要打破傳統觀念，抱長遠發展的目標出發。由於澳門缺乏空間、資源、巿場，必需透過區域合作，特別是粵港澳大灣區當中與橫琴的合作來推進日後的發展。澳門的優勢是自由港、服務貿易、資本流動的自由化，透過深度合作可將澳優勢延伸至橫琴；橫琴則利用自身的土地、人資優勢，把澳門的工業鏈、旅遊產品，甚至第二產業，拓展更廣闊的延伸空間。藉著合作，澳門可拓展多元產業的目標，橫琴亦可借助澳門面向國際巿場的機會。若澳琴之間流動，包括人員、貨物、資本、資訊更便利，深度合作區所面向的巿場不再只局限於橫琴和澳門，而是可以吸引更多投資，長遠可形成更強大的競爭優勢，屆時面向的巿場不單只是區域，而是可以打“國際賽”。

“法治綜合體”或可成體制突破點

在“一國兩制”框架下，粵港澳三地採用不同的法律體系、分屬不同的關稅區，這是粵港澳之間實現深度融合不得不面對的現實問題。這種跨法域的合作沒有先例，也沒有共同的上位法加以調整。對於粵港澳大灣區的建設與發展來說，既是挑戰，也是機遇，更是優勢。這種優勢集中體現在不同法系地區的法律合作與銜接方面，從這個角度上講，粵港澳大灣區比內地其他地區都更加適合開展跨區域、跨法域的交流與協作，更有機會通過體制機制創新來解決深度融合產生的法律問題，也更需要開展創新型法律服務和多元化糾紛解決資源的對接與整合。其中，法律服務和多元化糾紛解決（又稱“非訴訟糾紛解決”，在國際上被統稱為ADR）應當成為粵港澳三地法律合作的重要突破口。仲裁、調解等非訴訟糾紛解決方式，因為程序靈活而簡便、費用低廉等優點，在商業糾紛解決方面具有較強的國際認可度。商事仲裁一般採用國際通用的規則，當事各方可以協議約定仲裁機構，不受內地與港澳之間複雜的區際司法關係的限制，更加適合大灣區的特殊現實。同時，香港擁有豐富的法律服務資源和聯繫英美法系國家（地區）的優勢，一直致力於將自身打造成亞太區國際法律及解決爭議服務中心。澳門正在謀求經濟適度多元可持續發展，在聯繫葡語系國家（地區）以及大陸法系國家（地區）方面具有優勢。港澳地區融入國家發展大局，也應當包括法律服務資源的融入。近年來，在主動與港澳和國際法律服務資源對接方面，深圳前海等地走在前列。目前，珠江西岸地區仍然缺少與港澳和國際法律服務及糾紛解決資源有效對接的戰略支點、合作平臺及區域性中心。

有內地學者提出建設橫琴新區“法治綜合體”、打造珠江西岸法律服務與多元化糾紛解決中心的構想，按照這個構想，橫琴可以在高端法律服務、商業糾紛解決、區域法律資源銜接與整合等方面發揮先行先試作用。

“法治綜合體”，是集辦公、服務、會議、培訓、研究、創新、孵化於一體的城市法治綜合服務平臺。綜合體的建立，可以將各類法治資源進行整合，實現功能聚合、要素聚集、人才聚攏。

橫琴新區“法治綜合體”初步設想為：借鑒“博鼇亞洲論壇”模式，將橫琴打造成粵港澳大灣區法律服務論壇的永久會址，擔當起橫琴新區在粵港澳法律服務業深度合作方面的獨特角色。整合“一帶一路”法律智庫、業務平臺、律師聯盟、行業協會和高等院校，建設21世紀海上絲綢之路法律服務基地。整合非訴訟糾紛解決資源，在“綜合體”內成立ADR中心（即多元化糾紛解決中心），吸引國際仲裁院、商事爭議聯合調解中心、金融爭議仲裁中心、跨境消費糾紛調解中心等機構進駐。與葡語系國家（地區）相關機構開展合作，將橫琴打造成中國內地與葡語系國家（地區）商事糾紛調解中心。與珠江西岸地區仲裁機構合作，成立珠江西岸地區國際仲裁聯盟和仲裁中心。吸引更多的國際與內地高端律師所進駐或設立代表機構，使“綜合體”成為高端律師事務所、粵港澳合夥聯營律師事務所、混業經營律師事務所的孵化平臺。吸引國際智慧財產權交易中心、智慧財產權投融資服務平臺、智慧財產權綜合業務受理平臺、智慧財產權巡迴法庭、智慧財產權調解中心、智慧財產權代理公司進駐，提供全方位、一站式的智慧財產權服務。建立企業法律風險（法務管理）研究中心，開展企業家法律風險培訓，提供定制化的企業法律風險預警與防範服務，幫助內地企業增強對國際商務投資法律和解決跨境商業糾紛的瞭解，聯手打造高端法律服務定制平臺。建立法律資源與資訊資料庫和法治大資料研究與應用中心，促進粵港澳法律資源的對接、互認與共用。積極探索“互聯網+法律服務”，探索建立不同法域之間通過互聯網技術確認法律文書真實性合法性的資訊化平臺。

本澳應積極參與橫琴新區“法治綜合體”的建設，作為在橫琴建設粵澳深度合作區的主要內容之一，或者有助澳門與橫琴突破現時的法律甚至是體制的局限。