香港與澳門作爲兩個特別行政區，回歸前分別被英國和葡萄牙管治了一百多年，港澳兩地的公共行政管理都留下了深深的宗主國鉻印。回歸後，如何立足於「一國兩制，高度自治」原則推進公共行政管理改革成爲必然要求。港澳在回歸之前的經濟社會發展水平差異明顯，兩地民衆對回歸的心態也截然不同。港人回歸前最怕變，認爲香港狀况最好，經濟繁榮、政府無爲而治。相較之下，葡萄牙國力衰退，對澳門的管治能力有心無力，1967年澳門爆發「一二三事件」，在內地的支持及澳門人民堅決鬥爭下，澳葡政府管治威信受到極大打擊。特別是1974年葡萄牙爆發「四二五革命」，葡萄牙新政府主動提出交還澳門，但要求中國承認澳門是葡萄牙的殖民地，中央斷然拒絕。1976年澳葡政府頒布《澳門組織章程》以及1979年中葡建交後，在中國要求下，澳葡政府才關心並加强對澳門 的行政管理。
　　澳葡政府依據葡萄牙《海外組織法》管治澳門，實施行政主導管治制度，權力高度集中在澳門總督手上，依據殖民管治法規設立行政架構，采用澳葡政府及地方級市政機構兩級制。第一級的七個政務司只執行澳督所授予的行政權力，第二級的地方級市政機構包括局、廳、處、科及組長共五級。政府公務員的招聘、晋升、管理制度都有强烈的葡萄牙文化及個人主義，唯人至上的用人方式導致澳葡管治隊伍人浮於事，授權不清，部門協調能力差，行政效率低，貪污問題普遍存在。雖然，澳葡政府設立了若干的咨詢機構，但形同虛設，事實上設置了各種門檻，華人政治人才基本沒有機會進入澳葡管治隊伍。1988年《中葡聯合聲明》簽署後，澳門正式進入過渡期。澳葡政府在管治澳門的最後十五年時間裏，明顯地擴大政府職能及加快行政組織架構擴張，隨之而來的就是公務人員規模快速膨脹。雖約定逐步實現「中文官方化、公務員本地化、法律工作本地化」，葡國或澳葡政府有意無意地進行阻延，實際上相關工作並沒有推進，甚至還反其道而行之。這直接導致回歸後公共行政管理系統內中高級公務人才不足，法律本地化工作繁重，澳門特區政府公共行政管理困難重重。
　　回歸以來，澳門公共行政改革經歷了重構公共行政體系和以制度建設完善治理體系兩個階段，新形勢下澳門公共行政管理改革將邁向現代化。由此，本文借鑒蔣朝陽教授的觀點，根據特首任期，分析所面臨的問題及改革措施，比較得失，從而展望特區政府未來的公共行政改革。
　　一、重構公共行政管理體系，實現有效管治（1999—2009年）
　　回歸之後，首任澳門特首的首要任務是全面治理澳葡遺留下來的沉屙痼疾，儘快建立起以澳門人爲主體的公共行政管治隊伍，維護社會安定，保證經濟社會有序運行。鑒於此，首任行政長官就任之初著重以民爲本、固本培元、堅持循序漸進地著手推動公共行政改革。
　　（一）行穩致遠，逐步去舊建新
　　回歸後，爲社會持續發展提供穩定的公共治理體系是必然要求。澳葡政府治理體系混亂，腐敗叢生，但「作爲負責任的政府，既不應當也不可能在成立後短短幾個月之內，提出一整套欠缺周全考慮的全新施政構想。任何一個新任的政府，都必須經歷一個執政上的嘗試及探索階段，以付出必要的時間和精力，去瞭解它的管治環境，瞭解各種現行政策措施的利弊得失，探討成功的機會和潜在的風險，從而決定它要做甚麽和不做甚麽。」居於這一原則，首任行政長官在任期間內，采取穩健的策略，逐步摒除澳葡時期的治理詬病，探索「一國兩制」下「澳人治澳」的道路。這條道路必然充滿艱難，「在劃時代的政權轉變中，妥善完成政府架構的調整，確保各種服務如常進行,讓廣大市民繼續安居樂業，這對於一個沒有管治經驗的、兼且遭逢澳門數十年少有的經濟困難的特區政府來說，是一項沒有先例的挑戰。」特首堅定不移地帶領管治隊伍走出成功的路子，「在十個多月的施政期內，我們已經就政府的行政架構及公職制度進行了初步的研究和評估，爲未來的調整和完善，走出了必要的第一步。」
　　（二）整合公共行政資源，建立精簡高效的部門架構
　　針對澳葡時期機構臃腫、人浮於事的弊病，首任特區政府首先整合公共行政資源，重組機構部門架構。根據社會管理要求，重新劃分公共行政工作領域，把本來澳葡政府的七個司調整爲行政法務司、經濟財政司、保安司、社會文化司及工務運輸司共五司，作爲行政長官直接領導的一級行政機關。再根據特區政府自我管理及國際交往需要，增設廉政公署、審計署、澳門海關。撤銷市政機構，成立民政總署，整合相關廳處級單位，合並澳門基金會和澳門發展與合作基金會。透過內部調整重組，至2005年，特區政府部門由回歸前71個大幅下降至60個。大力規範公共行政服務系統，制定一系列的服務承諾計劃及一站式服務平臺。服務承諾計劃引入ISO9000的質量管理認證制度，規範政府與公衆層面的溝通。一站式服務平臺便利於市民溝通辦事，在公衆服務暨咨詢中心的基礎上設立市民服務中心，革除過去政出多門的弊端，大幅提升行政效率。
　　（三）規範行政，實施自上而下的重整
　　公共行政管理是一個體系，居於其核心的是制度規範，清除澳葡政府的弊端首先要樹立與其不同的行政規範，爲澳門公共行政管理確立基本準則。首任特首在任期內一直致力於推行自上而下的改革，以核心帶動推進澳門的公共行政管理改革，並「首次開辦專爲全體高、中級公務員而設的課程。」2001年完成了警察總局和海關同屬紀律部隊機關的組建，並從2002年開始全面展開政府架構的重大改革，務求達致精簡架構的目標。「政府將繼續强化公務員培訓，尤其加强領導及主管人員的訓練，提升他們的通才素質和決策能力。」經過框架重建、部門職能重整、人員培訓的持續努力，2005年施政報告中認爲已實現了澳門的「公共服務初步轉型」。同時，特區政府相繼成立各類咨詢組織，讓民衆盡可能參與特區公共行政管理。「全面擴大咨詢組織的成員數量，增加具備一定個人素質，擁有一定的公衆和界別認受性，尤其是年青有爲的新成員，同時，注意吸納少數或新興社會階層的代表，讓不同的階層，以及同一階層的不同分支部分，在組織內都有自己的聲音；革新咨詢工作的形態和方法 ，開發多種多樣的咨詢渠道，將會議咨詢和查訪咨詢，常規咨詢和特殊咨詢，社團咨詢和公聽咨詢，集體咨詢和個人咨詢，高度聯結，互動互補，整合出一幅完整的社會意見圖像。」對與民衆利益高度關聯的社會重大公共事件，設立專項事件公開咨詢臨時機構，委派對口人員參與，廣泛徵集民意。
　　（四）健全法治，推行依法公共行政管理
　　針對回歸前法規混亂問題，澳門特區政府完善行政組織法律法規，實現特區公共行政管理有法可依。澳門特區政府成立廉政公署，修改公職人員財産申報制度，加强打擊政府官員貪污腐敗行爲。特別針對容易滋生貪腐問題的公共工程領域，加强政府采購的審查及考察的制度建設，完善公務員工作指引，清晰工程批給做法，樹立政府依法行政、廉潔奉公的形象。同時，建設高效廉潔的公務員隊伍，從招聘、晋升、考評、培訓、退休等環節建立完善的公職制度，實現公共行政管理隊伍的穩定，保證公共行政的公開廉政。
　　總體上，首任行政長官任期內因應澳門經濟社會發展，重構了澳門公共行政管理體系。特別是2002年澳門開放賭權，實現了經濟迅速起飛。在經濟基礎得以夯實的前提下，特區政府開始了系統性的公共行政管理規範改革，加快了澳門公共行政管理的現代化進程，使澳門特區公共行政管理步入良性發展軌道。但這一時期澳門公共行政管理體系上的不足也暴露出來，如2006年發生了「歐文龍事件」，這對特區政府的形象及治理威信打擊甚大。與博彩業開放而實現經濟發展步入快車道相比，「在公共行政方面，部分政府部門，官僚主義文化依然頑固存在，其服務和‘以民爲本’的理念脫節，過去某些不良甚至惡劣的行政現象，死灰復燃。」「部分官員和部門逐漸由回歸初期的積極奮鬥，轉變爲麻木被動，惰性思維和鬆散現象開始浮現。」這是值得警惕的信號，於是，特區政府「決定加强各級官員履行職務的問責性，檢討現有的制度，訂定適當措施，」「要設置有力機制，全面優化政策制訂和執行過程的跨部門合作，避免不同範疇的政策措施互相牽制和干擾。」如果只局限於一般公共行政框架的調整完善，不把政治使命融入到公共行政管理工作之中，並無法真正建立一支服務於民衆的公共行政管理隊伍，「無論行政改革和法律改革，在基本法的基礎上，除非我們願意從根本上改變整個現有的行政文化，改變只見方法不見理念，只見樹木不見森林的視野，將政治使命和管理之道，組織架構和權力責任，人員能力和技術標準，程序設計和操作效益，服務供給和市民需求，穩定的制度政策和多變的社會環境，普遍的行政法律概念和獨特的本地生活邏輯，科學地緊扣起來，大膽地進行哲學性、結構性、功能性的徹底革新，否則，改革的效益殊爲有限，甚至誘發出新的問題，或使原有的問題在改變了的形式之下變得更加嚴重。」
　　二、立足制度建設，完善公共行政管理治理體系（2009—2019年）
　　在首任澳門特區行政長官帶領下，澳門特區政府建立了與「一國兩制」相適應的公共行政管理體系，全力消除澳葡時期遺留問題的同時，年輕的澳門公共行政管理體系也暴露出許多不足。誠如特首在2007年施政報告中提出的「行政和法律改革的質量和進度，如果依然停留於過去幾年的狀况，政府的施政不但無法適應當前社會的迅速發展，而且會成爲社會未來更大發展的絆脚石。爲此，政府將率先負起變革與承擔的責任，全面展開深層次的改革。」澳門回歸後的第一個十年內，澳門特區政府重建了公共行政管理體系，但仍沒有對澳葡政策遺留下來的法律體系進行清理，導致依法行政方面存在明顯缺陷。
　　法制不彰，澳門公共行政管理體系無法從舊框架中跳脫。正如特首在施政報告中所提出的，即使具備了基本框架，但澳門公共行政管理體系的內涵和素質仍無法適應現代化所需。「行政和法律改革的質量和進度，如果依然停留於過去幾年的狀况，政府的施政不但無法適應當前社會的迅速發展，而且會成爲社會未來更大發展的絆脚石。」必須通過法制在內的制度建設，爲澳門的公共行政管理體系注入內在精神，構建真正能够服務於「一國兩制、澳人治澳」的公共行政管理體系。因此，澳門從2007年啓動三年公共行政改革路綫圖，設立問責制，主要是解決澳門公共行政管理體系仍沿用澳葡法制的問題。第二任特首上任後的第一份施政報告就提出，「按照《基本法》和《回歸法》的規定，利用3年的時間，對回歸後仍然生效的原有法規，包括其條文的有效性、中文文本的準確性等進行適應化的研究、分析和清理，清楚厘定本澳法體系的組成內容」。
　　第二任特區行政長官在首任行政長官實現管治本地化的基礎上，著重從公共行政組織的結構、職能、功能等方面加以優化，持續以制度建設來推進澳門公共行政管理改革以實現公共行政管理現代化。
　　（一）圍繞法制建設，構建權責清晰的公共行政框架
　　澳門特區經濟得益於博彩業等的迅速發展而突飛猛進，大力投資各種公共事業基礎設施，「歐文龍事件」暴露了急劇發展過程中公共行政管理體系的漏洞。第二任行政長官上任伊始便提出立足於首任長官提出的三年公共行政改革路綫圖，清理不合時宜的法律規章，建立完善的法制基礎，以此指導公共行政。「特區政府近一年來起草並頒布了11項法律及 20 項行政法規，並計劃於三年內分階段進行原有法律的適應化及系統化清理工作，積極研究法規項目修訂及草擬工作的中央統籌協調機制。」澳門特區政府先後修訂完善財産申報制度，實施預防及遏止私營部門賄賂的制度，加强審計監督，實施常態化審計，擴大專項審計功能，增强抽查力度深度及追踪度，强調建立可查可控的公開透明財政制度，完善官員問責制，規範領導及主管行爲準則，理順職責權限分工，進一步明確官員的政治責任、法律責任及行政責任。澳門特區政府於2011年開始對「1976年至1999年12月頒布的法律和法令共2123項，經過清理後，明確其中712項仍然生效，但當中有些已與回歸後的社會現實或法律制度的發展脫節，故需要進一步研究，確定修訂或廢止。」至2013年「按計劃完成澳門原有法律清理及適應化工作」。此後，澳門特區政府不斷適時跟進法律的修訂工作。通過法制建設，爲澳門公共行政提供清晰的指引，建立與澳門經濟社會發展相適應的制度保障。
　　（二）引入績效管理，强化公共危機應急管理
　　第二任特首致力於建立更有效的公衆需求響應力的公共行政管理體系，特區政府推動跨部門合作，提高政策執行力，引入績效管理制度，增加政府電子化項目，完善一站式服務，完善公共服務流程，全力提升公共行政效率。隨著澳門國際化程度的不斷提升，以及新世紀以來各種非傳統安全危機時有爆發，特別是國際敵對勢力不斷强化利用港澳特殊地位製造事端，澳門特區政府提出「在現有的區域和國際應急合作、公共衛生、民防、旅游危機四大應對機制的基礎上，建立一個由行政長官領導的危機處理統籌機制，進行統一指揮和協調，采取應對危機所必須的各項緊急措施，確保能够第一時間掌握突發事件的情况」。2017年成立檢討重大灾害應變機制暨跟進改善委員會，統籌民防應急、協調部門、私企及民間組織共同參與，多方面提升特區應對突發危機處理的能力。
　　（三）繼續完善組織架構，積極吸納政治人才
　　2010年到2019年期間，澳門特區政府先後合並法律改革辦公室及國際法事務辦公室，調整文化局體育局組織及運作，優化社工局職能，將社保基金劃入社會文化司，把退休基金會歸行政法務司管理，完成了行政法務及社會文化範疇的15個部門以上進行組織調整與職能重組。僅2017年，澳門特區政府就進行了經濟財政、保安及工務運輸範疇內17個公共部門職能的重點調整。根據施政過程中出現的問題，澳門公共行政管理最重要的改革方向就是實現政府與社會的高效溝通。澳門公共行政管理改革除持續推進行政管理電子化外，2011年設立政策研究室，2013年設立政府發言人制度，2019年成立市政署。澳門特區政府不斷優化組織架構，穩步提升公共管理能力。
　　引導民衆參政議政到培養政治人才。首任特首積極利用公衆咨詢組織推進公共行政管理，第二任特首進而積極引導公衆咨詢組織從參政議政功能向培養政治人才方向延伸。2012年，澳門特區政府全面實施《公共政策咨詢規範性指引》，針對性地規範成員委員的重複性並限制其委任年期。2015年「落實整合和精簡咨詢組織，建議規範所有咨詢組織每届任期爲兩至三年，社會人士成員可連任兩至三届，但最長不超過六年，最多可同時出任三個咨詢組織。」2017年進一步優化經濟、消費權益、工務運輸等領域的咨詢組織。2018年推動咨詢委員年輕化專業化，以培養參政議政人才爲核心。至2020年6月，澳門特區共有45個公衆咨詢組織，既緊密了政府與公衆的聯繫，又培養了大批的政治人才，爲日後建立起政府機構與咨詢組織間的人才旋轉門打下有力基礎。
　　（四）完善公職制度，致力建設穩定的高素質公務員隊伍
　　首任特首期間完成了公務員隊伍的構建，但相關的規範制度仍然不够完善。有鑒於此，第二任特首施政期間立足於前期的成果，大力通過規章制度建設，實現澳門公共行政管理的全面規範化，致力於建設一支高素質的公務員隊伍。這一期間，澳門特區政府全面檢查官員問責制度，規範領導主官的道德、政治、法律、行政行爲。進一步優化、修訂《公務人員職程制》，規範公職人員總體規模。修訂《公務人員招聘、甄選及晋級培訓》，優化中央招聘機制。修訂《年資獎金、房屋津貼及家庭津貼制度》，設立專責薪酬調整評議會，完成公務人員分級調整制度研究。澳門特區公共行政管理隊伍實現了有法有規可依。
　　三、澳門公共行政改革仍需克服的問題
　　回歸二十餘年，澳門特區從零起步建立了適應澳門國際化和現代化發展進程的公共行政管理體系，一些深層次的問題也不斷浮現，如2014年的《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案引發澳門2萬多人上街抗議而被迫撤回；2019年7月政府提出成立600億元的澳門投資發展基金亦引起社會各界質疑而最後不了了之。故此，第三任特首在其第一份題爲《砥礪奮進共創新猷》施政報告（下文簡稱施政報告）中指出，公共行政管理仍存在部門架構職能重迭交叉、電子政務綜合統籌力度不足、行政流程繁瑣、公職人員招聘使用低效、部門協調差等問題。因此，如下問題必須加以解決。
　　（一）圍繞功能性質推進組織架構重組問題
　　特區回歸之初沿襲了澳葡的公共行政框架，歷經兩任行政長官的改革，先後進行了多次的重組，但政府公共行政的反應力仍有待提高。行政法務司張永春在2020年4月22日出席立法會會議並解答議員們的問題時重申，架構重整是公共行政改革的一個重要部分，澳門擁有38500名公職人員及75個局級部門或實體，數量仍然較多。爲此，澳門特區政府已作出首批行政部門整合計劃。澳門特區政府已開啓了頂層設計的第一步改革，未來必然加快自上而下的部門整合調整。但亦可預期，對於規模相對龐大的澳門行政體系，改革所面臨的人員分流安置的壓力將是巨大的。
　　（二）公共行政人員素質提升困境
　　公共行政人才的培養需要一個過程，作爲國際化城市，特別是肩負粵港澳大灣區所賦予的責任，澳門公共行政管理人員擁有立足於國際化、複合化基礎上的專業能力是基本素質要求。現時的公務員培訓類型分爲入職培訓、在職培訓及專業培訓，由行政暨公職局下屬人力資源廳提供特別培訓、語言培訓及職業技術培訓。這種培訓方式缺乏對職階、級別、職能的區分，泛而不精。公共行政管理體系實施簡單的直綫型層級遞升，中層級以上的複雜型人才相對欠缺。可以預見，澳門特區政府組織架構重組後，職能崗位將更加精細，結合澳門未來經濟社會發展的需要，必須爲澳門公務人員提供更具有針對性的培訓。
　　（三）更好的高級人才發現使用機制缺失問題
　　具有全局戰略能力的高級公共行政管理人才培養關係到澳門未來的發展，但當前的使用機制並不支持這類人才的培養。澳門必須在公共行政管理體系內建立人員橫向調動制度，通過更多的崗位歷練，使其具有更好的全局觀和更全面的實踐經驗，進而讓人才脫穎而出。行政法務司司長在回應議員質詢公務員橫向的調動問題時，强調現行政府已經有一套公務人員流動的機制，但未來的執行必然需要更貼近改革實際的處理。此外，澳門特區政府要發揮人才聚焦效應。目前，特首及五司共64位顧問，作爲政府機構智囊型的顧問相對獨立，並沒有形成集聚效應。要通過機制設置，在公共管理體系內發揮這些顧問專業才能的叠加效應，更好促進特首及五司之間的工作協作，爲澳門發展奠定核心導向作用。
　　（四）全民參政議政網絡構建問題
　　特區政府注意培養青年治理人才，透過各類小區服務令青少年更有機會加以實踐，吸納這類半官方咨詢平臺所涌現出來的人才進入公共管理體系，才能更好激發民間人才參與治理。特區政府應該在繼續優化這些咨詢平臺功能的同時，建設起公共管理體系與民間社團的人才旋轉門制度，打破民間人才與政府人才之間的鴻溝，凝聚各方人才共同參與澳門公共管理，更好地施政善治，從根本上提升政府管治水平。
　　四、澳門公共行政管理改革展望
　　澳門特區已開啓第三任行政長官帶領下的治理，同時澳門的公共行政改革面臨歷史性的環境。一方面世界正處於百年未有之大變局，國際環境複雜多變，同時中國開啓全面邁向中華民族復興的進程，澳門自身也進入「五十年不變」的中期階段。澳門所在的粵港澳大灣區承載中央所寄托的「對接國際高標準投資和貿易規則體系」任務，澳門必須更注重於公共行政管理的改革，以高效、標準、廉潔的行政管理體系，實現「一國兩制、澳人治澳」的政治創新。透過新任特區行政長官在參選之前的演講，及其第一份施政報告所提出的公共行政改革設想，結合澳門在新時期的發展機遇及角色定位，澳門公共行政管理的改革應從如下幾個方面推進。
　　（一）因應澳門在國家戰略的定位推進公共行政管理頂層設計
　　澳門的發展離不開國家，特別是2019年頒布實施的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》將是澳門未來發展的重要綱領性文件。圍繞澳門在國家發展戰略上的定位，澳門的公共行政管理必然要加强頂層設計，以適應這一角色要求。新任行政長官參選之初就把政府治理及行政改革作爲「協同奮進、變革創新」參選政綱，其中尤以把公共治理水平排在最前，提出重點要深化行政改革、推行政務公開、强化官員問責、改進咨詢機制。澳門地處粵港澳大灣區，建立具有國際水平的公共行政管理體系，是澳門公共行政管理改革應有之責任。
　　（二）推進自上而下的自我革命式公共行政管理改革
　　新任行政長官强調立足於高層管理隊伍的改革，從而帶領澳門整體公共行政管理系統的改革。施政報告中明確提出，一是要透過行政長官與司長的政務會議，協調解決跨部門重大事項；二是要完善官員問責制度，明確公共部門及有關領導權責，構建可操作的官員問責制度。這兩點對於澳門公共行政管理帶來的觸動將是深遠的，從公共管理體系的領導層開始進行自我革命，必將帶動整體系統的全新運作，澳門將透過更爲明確的權責體系和更强有力的領導核心推進國際水平的公共管理改革。
　　（三）圍繞可持續公共行政管理體系建設培養公務員隊伍
　　回歸之初，由於澳葡政府對《中葡聯合聲明》所要求的「公務員本地化」執行不力，造成回歸之初公務員隊伍斷層明顯。首届特區政府成立之時招聘的公務員隊伍年齡較爲整齊，經過20年服務之後，公務員隊伍年齡層次上的可持續發展問題開始凸現。施政報告提出「優化公職招聘制度，全面改革公務人員入職招聘流程，逐步建立有效且又能保障質量的公職招聘制度」，對於公務員素質的提升方面强調「提升公務人員成效。利用大學的教學資源，爲公務人員開辦具針對性培訓課程，增强專業能力、應變能力和責任擔當意識。」公務員隊伍的骨幹培訓是保證其持續提供高質量服務能力的基本要求，要「探索實施公共部門領導和主管橫向調動機制，建立適應性强和高效精幹的施政團隊」。
　　（四）實踐「一國兩制」民主，探索「政府—民衆」聯合治理模式
　　在「一國」的保障下，「澳人治澳、高度自治」不斷推進探索。作爲澳門特色和社會最基本組織的社團，一直在澳門的公共行政管理上扮演重要的角色和發揮著重要的作用。施政報告中提出，「完善咨詢機制及其組織體系，提升社會參與度和政策咨詢成效，充分發揮社團在特區治理中的作用」，顯然，澳門公共行政管理的改革深化方向是實現公共行政管理機構與公衆之間的更緊密更有效的合作，「政府—民衆」聯合治理的方式將是對公共行政管理模式的創新，也將是「一國兩制」下的民主探索。