在2015年7月1日頒布施行的《國家安全法》中，我國將「國家安全」定義爲國家在政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。「國家安全」豐富的內涵和外延決定了總體國家安全觀的實現既要重視外部安全，也離不開內部安全。「對內求發展、求變革、求穩定，建設平安中國」的內部安全，包含了對特別行政區國家安全建設的討論。近年來，「占中」事件、「旺角暴亂」「反修例」風波等嚴重破壞「一國兩制」原則的事件頻繁上演，對特區繁榮穩定和國家安全建設造成了嚴重威脅，由此也更加凸顯了特別行政區安全建設任務的重要性和緊迫性。黨的十九届四中全會公報提出，要堅持和完善「一國兩制」制度，嚴格依照憲法和基本法對香港、澳門特別行政區實行管制，建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。2020年6月30日公布和實施的《香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱「《香港維護國家安全法》」）更是爲新形勢下確保「一國兩制」事業行穩致遠、維護特別行政區憲制秩序和法治秩序提供了法律支撑和保障。
　　回顧《澳門特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱「《澳門維護國家安全法》」）的立法過程，澳門特別行政區在回歸前有關國家安全的規定主要集中於1886年的《葡萄牙刑法典》，該法典保護的是葡萄牙的國家安全利益，在澳門回歸後不再適用於當地。彼時，澳門特別行政區國家安全立法出現空缺，雖然有《澳門刑法典》第五編對「妨害本地區罪」的規定，但仍然無法滿足維護國家安全利益的需要。爲落實《澳門特別行政區基本法》第23條規定，2002年澳門特別行政區政府將國家安全立法納入特區政府立法工作計劃。2003年，受香港「七一」遊行影響，澳門特別行政區關於《基本法》第23條的立法工作也暫緩進行。2008年10月22日，時任澳門特首何厚鏵先生重啓《澳門維護國家安全法》法律草案的公開介紹及咨詢會，並聽取了相關界別及團體針對法律草案的建議。該法案分別於2009年1月6日和2月25日在澳門立法會獲得一般性通過和細則性通過。3月2日，正式刊登《澳門維護國家安全法》政府公報，並於翌日生效。此後，爲了配合《澳門維護國家安全法》的實施，澳門特別行政區在維護國家安全的司法組織制度和行政機構設置上跟進了工作，標志著澳門特別行政區國家安全制度保障體系的初步建立。在這一背景下，總結澳門回歸20多年來國家安全法治建設成就，分析澳門特別行政區國家安全立法實施現狀，有助於探討特別行政區國家安全立法的優化思路和未來發展方向，爲澳門特別行政區和平穩定和繁榮發展保駕護航。
　　一、澳門特別行政區在維護國家安全立法上取得的成就
　　國家安全體制是國家安全管理具體制度和行爲規範的總和，其目的是確保國家擁有長期安全狀態和能力提供制度支撑。因此，澳門特別行政區國家安全體制並非僅牽涉單一的國家安全刑事法或規定國家安全機關職能的行政法規，而是囊括了基本法、刑事法、行政法和其他領域立法，包含了行政機構設置及司法程序配套機制在內的制度和規範總和。在澳門回歸後20餘年的法治化進程中，特別行政區政府逐步推進國家安全領域的立法任務及行政和司法配套機制的完善工作，並取得了較大成就。
　　一是制定《澳門維護國家安全法》並建立了以該法爲中心的國家安全法律體系。該體系主要包括作爲國家安全立法法理依據的《澳門特別行政區基本法》、國家安全刑事領域、行政領域及軍事領域立法。除《澳門維護國家安全法》外，國家安全刑事立法還包括回歸前公布並生效的《刑法典》和《刑事訴訟法典》，以及《預防及遏止清洗黑錢犯罪》《預防及遏止恐怖主義犯罪》等相關單行刑法；國家安全行政法領域則涵蓋了《內部保安綱要法》《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預防措施》《網絡安全法》《傳染病防治法》等一系列行政法規；軍事領域立法主要涉及於1999年列入《澳門特別行政區基本法》附件三而在當地生效的《澳門特別行政區駐軍法》。
　　二是搭建了國家安全行政管理運行基本框架。自《澳門維護國家安全法》及其他相關立法順利公布並實施後，澳門特別行政區對國家安全立法的討論逐漸從國家安全刑事立法的必要性和立法中人權與自由的保障轉爲對國家安全執行機構設置的探索，並於2018年設立了維護國家安全委員會。依據澳門特別行政區第22/2108號行政法規，該委員會主要負責統籌國家安全事務執行工作及協調特別行政區國家安全機制、體制和法制建設。
　　三是針對《澳門維護國家安全法》的司法實踐設立配套的司法組織機制。起初澳門特別行政區並未對危害國家安全犯罪的訴訟程序和司法組織機制進行專門規定，對有關犯罪行爲的追訴適用《刑事訴訟法典》規定。爲配合《澳門維護國家安全法》的實施以及避免外籍司法人員對當地司法權實施的過度干擾，澳門特別行政區於2019年4月修改《司法組織綱要法》，在第19-A條設立「特別情况下的刑事管轄權」，規定有中國公民身份的法官和檢察官參與危害國家安全犯罪案件的訴訟程序，以期在辦案人員配置上爲《澳門維護國家安全法》的有效實施增添司法制度保障。
　　國家安全與地區穩定無法割裂，澳門特別行政區在國家安全立法領域上所取得的這些成就，本質上是澳門特別行政區履行《澳門特別行政區基本法》賦予的憲制義務[10]，這既符合《澳門特別行政區基本法》23條的指令性規定，也維護了國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉和經濟社會可持續發展等方面的重大利益，有效地保障了澳門特別行政區當地經濟社會文化生活的穩定與發展，同時，也爲香港特別行政區未來國家安全立法建設，提供了一定的借鑒和參考。
　　二、澳門特別行政區維護國家安全立法實施存在的問題
　　2015年7月1日，以「總體國家安全觀」爲指導的《國家安全法》的實施爲國家安全領域工作的開展提供了新思路。2020年5月22日，李克强總理在十三届全國人大三次會議的政府工作報告中强調，要落實特別行政區政府的憲制責任，建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，6月30日，作爲防控國家安全風險制度屏障的《香港維護國家安全法》正式公布實施。在新的理論指導和方向指引下，有必要對澳門特別行政區國家安全立法工作進行重新審視，嘗試尋找當前澳門特別行政區國家安全立法在法律體系和執行機制上的可改進之處並提出相應措施，以滿足特別行政區維護國家安全的現實需求。
　　（一）澳門特別行政區國家安全法律體系的構建有待完善
　　1.國家安全立法涵蓋領域存在延展空間
　　澳門特別行政區國家安全立法雖然囊括了基本法、刑事法、行政法律法規及其他領域立法等多種形式，涉及了政治、軍事等傳統安全領域，也在一定程度上關注了網絡安全、公共衛生安全等非傳統領域立法，但其對國家安全的認識和關注仍主要集中於傳統安全領域，對國家安全利益的立法保障主要體現在針對叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府等七類危害國家犯罪典型行爲的規制上，强調的是對政權穩定、主權獨立和領土完整等傳統國家安全利益的保護。但是，當前國家安全的學理內涵及外延無論在國際上還是在國內都存在擴充趨勢。國際上「歐洲主義」安全研究對安全的內涵進行了社會性重構，除了從個人、國家、地區、全球這幾方面對安全的指涉對象和研究層次進行拓展，還將安全研究範圍從單純的軍事、政治、國際關係領域延伸到環境、經濟、社會等議題，展開安全價值的社會性訴求。國內則早在2014年召開的中央國家安全委員會第一次會議上提出了以「維護國家主權、安全和發展利益」爲核心，以統籌「外部安全與內部安全、國土安全與國民安全、傳統安全與非傳統安全、自身安全與共同安全」爲定位的總體國家安全觀。國家安全向非傳統安全領域的擴張同樣對澳門特別行政區安全建設提出了新要求，在國家安全法律體系構建上既要重視傳統安全領域的法律實施，也要關注非傳統安全領域的立法工作，以充分應對來自生物安全、經濟和金融安全以及文化安全等非傳統領域的全新挑戰。
　　2.新形勢下港澳特別行政區在國家安全領域需要同步共頻
　　在《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》的組織架構下，港澳兩地既在特別行政區治理上擁有相互平行的高度自治權，同時也在維護國家安全領域承擔同等的憲制義務。雖然港澳特別行政區目前在國家安全立法上分別適用了《香港維護國家安全法》和《澳門維護國家安全法》，但《基本法》賦予港澳特別行政區相同的法理地位也爲兩地進一步加强國家安全立法同步提供了法理基礎。此外，隨著港澳特別行政區交流活動的頻繁進行，兩地法律合作和司法協助需求日漸緊迫，當中亦包含國家安全領域的合作，比如，涉及危害國家安全犯罪的聯合偵查、跨境案件的管轄與審判、判決和裁定的承認與執行等，由此也彰顯了港澳特別行政區在國家安全領域加强規則和制度銜接的現實需求。
　　加强港澳特別行政區在國家安全領域的立法同步及制度銜接，必須要關注港澳特別行政區在國家安全立法上存在的差異。隨著澳門特別行政區國家安全立法的逐步完善和《香港維護國家安全法》的正式實施，兩地在國家安全立法領域的區別也逐漸凸顯。
　　一是立法模式的不同。澳門特別行政區在2009年採取「自行立法模式」，制定並實施了《澳門維護國家安全法》。香港特別行政區曾於2003年嘗試自行立法並提交了《國家安全（立法條文）條例草案》，由於當時港府推行立法動力不足，且各界難以達成共識，該草案立法程序頻繁受阻。此後，香港特別行政區更是因立法環境愈加複雜而遲遲未能完成第23條立法。直到2020年6月30日，由全國人大常委會制定並通過《香港維護國家安全法》，該法以被列入《香港基本法》附件三的形式在當地公布實施。可見，《香港維護國家安全法》採取的是「中央立法模式」，立法主體的不同也導致港澳特區維護國家安全法在效力層級上有所區分。
　　二是雖然港澳特別行政區維護國家安全立法的出發點和目的，都是保障特別行政區長治久安和「一國兩制」行穩致遠，但是，由於兩地立法環境差異及香港和澳門兩個法域間法律文化和法治發展水平的不同，港澳特別行政區在維護國家安全法的具體規定上也存在區別。比如，《香港維護國家安全法》第3至第5條明確了處理國家安全事務時應遵循的「維護國家安全原則」「法治原則」「尊重和保障人權原則」，而《澳門維護國家安全法》作爲刑事單行法則只對危害國家安全的5種罪名進行規制，對以上內容則無所涉及。除原則性規定外，差異還體現在對危害國家安全犯罪的罪名及罪狀、犯罪主體和刑罰認定上。在罪名及罪狀上，澳門特別行政區將危害國家安全犯罪行爲區分爲5種罪名，而《香港維護國家安全法》則主要分爲4大類，兩地立法對危害國家安全的各類犯罪行爲均有所涉及，但同一罪名下的罪狀描述不同，部分犯罪行爲的罪名認定也有所區別。在犯罪主體上，澳門特別行政區對實施危害國家安全犯罪行爲的組織或團體的國籍及其政治屬性進行了區別規定，而香港特別行政區立法則未做區分。在刑罰認定上，《澳門維護國家安全法》爲了在定罪量刑上與《澳門刑法典》相適應而大量參考回歸前的相關刑事法律條文，比如，澳門刑法强調「輕刑緩罰」精神，廢除了死刑和無期徒刑，因此，在澳門國家安全立法中設立的最高刑期是25年，即使與域外法相比其量刑也較爲寬鬆；而《香港維護國家安全法》由全國人大常委會制定，其中關於定罪量刑的規定多參照內地《國家安全法》和《刑法》，當中四類危害國家安全犯罪均涉及無期徒刑，由於香港地區已明確廢除死刑，故本法僅以無期徒刑爲最重刑罰。
　　（二）澳門特別行政區國家安全立法的執行機制仍需優化
　　面對愈加複雜的國內外安全形勢，各個國家和地區在政治、經濟、軍事和外交等領域採取各種手段，從而産生了各類以實現國家安全爲目的的活動，其中，既包括制定法律法規、政策理論等國家安全體制中的「軟件」，也涵蓋了國家安全專門機構和非專門機構等「硬件」的建設。爲更好地維護國家安全利益和保障國家安全立法的順利實施，除了加强國家安全法律體系建設外，澳門特別行政區也要思考當前國家安全管理體系和執行機制存在的不足，以及如何對國家安全體制的「硬件」進行優化。
　　1.跨部門執行機制構建有待明朗
　　在當前的國家安全形勢下，保障國家安全的任務已經很難由單獨一個或幾個部門完成，「構建維護國家安全的科學、協調、高效的工作機制」成爲迫切需要。《香港維護國家安全法》第12條規定香港特別行政區設立維護國家安全委員會，主要負責分析研判特別行政區國家安全形勢，制定特別行政區維護國家安全政策，推進維護國家安全法律制度和執行機制建設以及協調國家安全領域的重點工作和重大行動。澳門特別行政區同樣也成立了維護國家安全委員會，其職責主要體現在第22/2018號行政法規第3條上，同樣包含對特別行政區國家安全的形勢研判、統籌協調、推進有關法律制度建設等義務。不同點在於，香港特別行政區維護國家安全委員會直接負責特別行政區國家安全事務並接受中央政府的監督和問責，其工作高度獨立於特別行政區政府，不受特別行政區政府其他機構、組織和個人干涉。澳門特別行政區維護國家安全委員會則並未被直接賦予國家安全政策的制定權，而是協助行政長官就國家安全事務進行決策並負責執行統籌工作。
　　除了維護國家安全委員會外，香港特別行政區還設立了由中央政府派駐的維護國家安全機構，即香港國家安全公署。該機構於2020年7月8日正式成立並運營，主要由中央政府維護國家安全的有關機關人員組成，依法接受國家監察機關監督，對香港特別行政區維護國家安全事務負有提出建議、監督指導和支持協調等職責，同時具有收集國家安全情報和辦理相關案件的權力。澳門特別行政區則暫未設立維護國家安全公署，危害國家安全案件的辦理依舊由當地司法機關完成。《澳門維護國家安全法》第14條規定：「本法無專門規定者，補充適用《刑法典》和《刑事訴訟法典》」，該條只明確了對危害國家安全犯罪行爲的偵查、起訴、審判和執行補充適用《澳門刑事訴訟法典》，但該法並未詳細列明負責執行的部門。根據《澳門刑事訴訟法典》第44條規定，行使情報搜集、偵查和採取强制措施等職權的機關主要爲「刑事警察機構」。爲配合《澳門維護國家安全法》的正式實施，澳門特別行政區在第22/2018號行政法規中明確了「維護國家安全委員會辦公室」作爲常設的執行及輔助部門，並規定了其他承擔一定職能的機關和部門，比如，第15條規定的提供人員技術、行政及財政支援的「司法警察局」、第17條規定的在開展相關工作時有義務提供協助的「其他公共實體」。可見，依照法律法規在澳門特別行政區國家安全事務管理中承擔一定執行職能的機關和部門數量衆多。在國家安全行政管理和運行實踐中，類似的部門還包括中央派駐澳門特別行政區的機構、法務局、行政法務、警察總局和保安司等，且這些部門尚未完成明確的職能分工，這使得國家安全事務在執行時面臨流程模糊、效率低下的問題。
　　在以國家安全委員會爲中心的行政機構體系框架中，維護國家主權、安全及發展利益的工作展開不僅需要行政機構內部的區域化和職能化分工，還要求不同執行部門之間能够實現常態化和高效率的信息交流與情報共享。爲梳理部門間信息情報共享交流工作，降低情報泄漏風險，避免因信息報告程序的錯綜複雜而導致部門工作混亂低效，部分國家摒弃了在不同執行機關和部門分設獨立情報機構的模式，而選擇在國家安全系統中樞機構下建立專門負責國家安全的情報搜集部門，如美國國家安全委員會下轄的中央情報局，英國聯合情報委員會下設的國家安全局、秘密情報局等部門，德國聯邦內政部下設的聯邦情報局等。相比之下，當前澳門特別行政區在國家安全信息情報交流機制的構建上仍然有所欠缺，且情報搜集管理機關內部的部門設置和職能劃分也有待進一步明確。
　　2.跨區域聯動機制發揮作用有限
　　理想的國家安全立法應當普適於主權國家的所有地區，但在「一國兩制」的大前提下，《澳門特別行政區基本法》賦予了澳門特別行政區在國家安全領域的自行立法權，同時澳門特別行政區也正確履行了國家安全立法的憲制義務。儘管澳門特別行政區與內地及香港特別行政區在國家安全立法上不盡相同，內港澳三地仍然具備探索國家安全跨區域協同機制的必要性和可能性。這是因爲在維護國家安全過程中，中央與地方之間、地區與地區之間相互協調和聯合行動機制在國家安全制度運行中同樣不可缺失。實現澳門特別行政區與內地和香港特別行政區國家安全立法的彼此聯動，推動法律合作在國家安全領域的深度發展，涵蓋了對三地刑事司法協助和行政執法合作兩方面的探討。
　　在刑事司法協助領域，當前內港澳三地處於「地位平等，各成體系」的不同法域，對危害國家安全犯罪行爲的認定標準不同，對重刑尤其是死刑的態度也有所差異。因此，三地在相關案件判決的認可與執行上常常難以達成一致，在涉及危害國家安全犯罪這類可能觸及無期徒刑和死刑的重罪時，也更易引發區際刑事司法協助中關於死刑犯移交的爭議。此外，澳門特別行政區與內地在刑事司法領域缺乏規範性指引，主要通過「個案協查模式」實現協助，在該模式下進行協助調查取證、逃犯移交、判決的承認和執行等司法協助活動時，面臨著執行主體難以確定和程序複雜、標準不統一的困境。危害國家安全犯罪一般屬於性質惡劣、危險性極大的團體性犯罪、跨境犯罪、高科技犯罪或恐怖主義犯罪，這決定了對該類犯罪的追訴比一般跨境犯罪活動更需要不同法域刑事司法機關的合力和先進偵查技術手段的共享，而「個案協查模式」顯然無法滿足針對此類案件的司法協助需求。
　　在行政執法合作領域，雖然澳門特別行政區在社會公共治安管理領域聯合執法上進行了嘗試，但執法合作涵蓋範圍主要集中於商事主體登記、專業人才資格認定等較易形成一致意見的領域，對國家安全領域的執法合作缺乏深度討論。目前，我國行政執法體制呈現「縱向上集權、橫向上分散」的特點，跨區域執法合作尚未形成統一法律規制，亦缺乏完備的組織載體和協調機制，傾向於個案個辦，運用習慣和慣例解決問題。因此，澳門特別行政區與其他行政單位合作時常面臨執法標準不統一、執法機關對接難度大的問題。，由於國家安全領域的行政合作涉及機關衆多，且澳門特別行政區維護國家安全委員會成立時間較晚，內部的職能劃分和部門對接機制本就有待完善，區域行政執法合作的共性問題在國家安全領域也顯得更爲突出。未來有必要將行政執法合作全面拓寬至國家安全領域，尋找有效的信息交流與溝通形式，以探索內港澳三地之間精確高效的執法合作機制。
　　三、完善澳門特別行政區維護國家安全立法的建議
　　國家安全新理論的提出和立法領域的重要舉措爲新形勢下特別行政區維護國家安全的頂層設計指明了方向。一是在立法上結合總體國家安全觀的豐富內涵和外延探討非傳統領域國家安全立法的填補，並加强港澳特別行政區在國家安全法律領域的同步；二是從部門設置、跨部門信息交流和國家安全領域的跨區域法律合作三方面對國家安全立法執行機制進行優化。