政府在民生福利中應該承擔什麽責任以及如何承擔，是社會政策研究的一個根本性問題。澳門回歸十年以來，民生福利出現了政府加大責任承擔的趨勢，引發了人們關於澳門是否要走向「福利社會」的思考。特別是新一届特區政府成立以後，認爲要重新研究特區政府的民生福利政策，研究從短期福利措施過渡到長遠福利制度的對策和建議，這就把「澳門民生福利中的政府角色」問題擺到了重要的研究議程。
　　回歸以來，澳門成功地實踐了「一國兩制」，經濟迅速增長、社會治安明顯改善、民生福利也取得了前所未有的增長和提升。在民生政策領域，人們開始思考市場自發調節財富的分配與通過政府職能實行的社會再分配的關係，思考政府在社會分配中應擔任何種角色等問題。然而，在社會財富急劇擴張以及城市國際化進程加速的同時，澳門貧富差距却有所拉大，出現了諸如「在職貧窮」等新的貧窮問題。另一方面，澳門現行的民生福利制度架構單薄、管理體制重叠、缺乏中長期規劃，未能應付經濟結構轉型的嚴峻挑戰，未能適應經濟發展與社會進步的要求。特別是與澳門經濟的高度增長相比，澳門的社會保障制度和民生福利政策相對滯後的問題更顯突出。如何完善澳門的民生福利政策，實現澳門經濟與社會的協調發展，成爲當前澳門經濟社會發展的核心課題。
　　一、東亞社會政策及對澳門的適用性
　　在社會政策領域中，東亞國家和地區的政府起著積極的作用。他們在社會福利中的作用與西方的福利國家模式有著明顯的不同，「於目前來看，東亞地區沒有明顯的傾向創建福利國家」。在不少西方學者看來，存在一個有別於西方福利國家的東亞社會福利模式。20世紀下半葉起，東亞國家和地區尤其是東亞四小龍的韓國、臺灣、香港、新加坡所創造的經濟奇迹，引發了人們對於東亞地區經濟發展和社會發展的濃厚興趣。相對於東亞在經濟上飛速發展的成就，東亞地區在社會發展方面較少受到關注。到了20世紀80年代，人們開始發現，東亞地區强有力的社會凝聚力支撑著這個地區的增長，並且産生了良好的社會效果。東亞國家和地區的高增長、低稅收、低公共開支、社會穩定以及教育成就、長壽、低嬰兒死亡率等，引起了學術界的關注。他們從東亞的社會政策中發現一種和西方福利國家不同的模式，並認爲有一種「福利東方主義」的存在。
　　有學者把「福利東方主義」的東亞福利模式稱之爲「儒家福利國家」，並認爲其形成了東亞地區福利體制的自身品牌，因爲東亞的福利模式不符合安德森的三個分類，它沒有社會民主類型中的中央再分配，也沒有保守主義、合作主義的團體化。在東亞地區內部，各個國家和地區的社會福利並不盡相同，比如在醫療籌資、國家對房屋的承擔以及社會保險的態度和使用機制方面等等。然而，在社會福利的理念、信仰、價值和優先性方面，東亞各個國家和地區存在很多相似之處，比如優先把經濟增長作爲政策目標，信賴家庭作爲福利的一個提供者，强調責任和義務，相信秩序和社會穩定是福利的基礎；討厭政治，關注構建和加强社區，國家的低開支，對社會正義、社會權利、再分配政策缺乏興趣，對西方國家的福利國家政策存有憂慮。這些構成了東亞各國和地區社會福利的共同特點，形成了獨具東亞特色的社會福利模式。
　　對於東亞福利模式的特點和要素，學者進行了進一步的探索和總結。有學者總結出東亞地區四小龍有相同的社會政策策略。首先，相信滴入論（trickle-down theory），即經濟增長會提高收入，從而惠及所有民衆。其次，政府介入有共同的特徵，比如總體支出中政府占的份額較小、相對小的財政赤字、較爲靈活的勞動力市場。第三，社會福利向政治上重要的利益集團傾斜，比如公務員團隊的福利就明顯比其他社會團體優越。第四，社會政策和社會福利的發展往往是在某種危機中推動的。第五，政府都出臺了社會援助的法例。第六，利用諸如儒家學說等文化的影響來抵制社會福利的擴張。最後，在工業發展的導向下發展。還有學者運用六個維度進行了分析。一是政治目的（這經常是首位的考慮），二是經濟增長和充分就業是福利的主要引擎，三是生産主義福利爲目標，四是避免福利主義，五是家庭被賦予了重要的福利功能，六是國家强大而有限。
　　可以看到，東亞社會福利模式最顯著的特點是，在政府的發展策略中，社會福利的發展服從於經濟發展，經濟發展優位於社會福利的發展。在國家構建過程中，社會福利的重要性低於經濟發展的重要性。在東亞，社會福利的目標往往是爲了政治合法性和社會穩定，也被看做經濟發展的必要條件。在東亞地區，雖然存在廣泛的社會福利服務，但東亞地區沒有采取西方福利國家的模式。政府對社會福利的態度和承諾是謹慎的，政府認爲稀缺資源不應該過多花銷在社會福利上面，政府害怕社會政策的支出會擠掉經濟發展的稀缺資源。
　　東亞社會福利模式的另一個顯著的特點是，雖然政府沒有全面發展社會福利，但却采取了果斷的步驟提供關鍵的社會福利。這其中，最爲著名的是香港的公共房屋和新加坡的養老金。統計數字表明，東亞國家和地區在社會保障支出方面比例較低，但在教育和醫療方面則相對較高，比如香港、臺灣、韓國超過GDP的3％，香港和韓國在醫療方面的支出也較高。這個特點也是由東亞政府重視經濟發展，以經濟發展爲主軸的發展策略衍生決定的。在東亞國家和地區，教育之所以受到高度重視，是因爲其有利於提升人力資源素質，而這是經濟發展必不可少的前提條件。
　　對此，有學者指出，澳門社會公民權發展程度仍然是偏低水平，現存的社會政策未能大幅度减少社會分層化之現象，因此他認爲澳門的社會政策是促進式「生産主義」福利模式。該學者還提到：「澳門政府以自由市場爲主導的資本主義，把社會政策從屬於經濟政策，在制定社會政策時奉行持守‘有限度干預’之方針。故此，只有那些社會投資功能和能够加强社會團結及社會奮發精神的政策，澳門政府才願意投放較龐大的資源。在提供社會福利方面，政府、私人體系、市場及家庭在各社會政策範疇中分別扮演了不同的主要角色，而政府在個別範疇中又較爲積極的介入；但宏觀而言它的角色是較爲有限。」可見，傳統的觀點一直認爲，在澳門社會政策模式中，政府的責任是有限的，而這一點正是東亞社會政策模式的核心所在。
　　二、福利躍進：走向「混合型」的福利模式
　　澳門回歸祖國以來，經濟快速發展，社會和諧穩定。在社會保障和社會福利方面，澳門特區政府高度重視民生福利政策，實施十五年免費教育，提升各項社會保障和社會福利的水平。回歸以來，特區政府根據澳門社會經濟發展實際狀況，全面檢討和完善社會保障制度，建立符合澳門特點及與澳門經濟發展水平相適應的社會保障體系，使因年老、殘疾、失業及患病等不能工作的澳門居民得到有效保障。
　　首先，逐步擴展社會保障覆蓋面，將社會保障制度擴展至自雇勞工。2000年，澳門社會保障的範圍擴展至的士車主、的士司機、小販、街市攤檔承租人、營業車擁有者、從事殯儀業者、服裝縫製者或珠寶首飾製造者；2002年，擴展至三輪車擁有者及駕駛者、小販協助經營者、街市攤檔承租人的協助經營者；2004年，擴展至舢板擁有者、漁船擁有者、漁船擁有者的船上協助者、建造業勞工、跟車搬運勞工及碼頭搬運勞工；2007年，將會計師、核數師、工程師、建築師等納入社會保障。至此，納入社會保障的自雇人士有30類。「新社保制度」於2011年1月1日正式實施，它將所有的澳門居民納入社保制度內，表明澳門開始進入「全民社保」的新里程和新時代。在新社保的法案中，受保障的對象由雇員擴至全民，所有永久、非永久居民均有平等參與權利，不工作人士、家庭主婦、企業主或以前因種種原因不被納入社保的人士都被納入了社會保障的範疇。
　　其次，不斷提升各項社會福利水平。回歸以來，養老金從回歸初期的1150元/月上升到當前的1700元/月，敬老金由一開始的1200元/年上升到當前的5000元/年。以養老金的發放爲例，養老金的補助額度常年維持爲1150元/月，到2006年提升爲1450元，提高幅度達到26％，2007年再度提高爲1700元，增幅達21％。
　　第三，在公共房屋方面，優先照顧弱勢群體，竭力幫助弱勢群體解決住房問題。因應回歸初期的社會經濟環境，特區政府於2000年7月延續「取得或融資租賃自住房屋之貸款制度」。據統計，到2002年6月，批准的申請共有5751宗。此外，回歸以來，房屋局分別安排了2240戶社屋家團上樓，以及3758戶購買經濟房屋。2005年底，政府公布會加快建設公共房屋的力度，加大經濟房屋和社會房屋的供應量。當前，澳門特區政府正把落實2010年1900個公屋單位作爲施政的首要目標。
　　第四，特區政府秉持平等、效率、互助和參與四大原則，積極地與民間社會團體合作，重點扶持弱勢社群，促進社區及家庭功能發揮。特區政府增設了多個新的服務項目及設施，開展結合預防和治療功能的社會服務，並加强市民對心理健康的關注，調整和優化服務模式。協助社會上陷於困境的個人、家庭和一些弱勢群體，使其恢復社會功能、提升生活能力，積極發揮社會安全網的功能。
　　最後，實施現金分享計劃。爲與澳門特別行政區居民共同分享經濟發展的成果，特區政府從2008年開始至今已經向所有的澳門居民推出四次現金分享計劃，幫助居民對抗金融危機以及物價上漲的影響，集中體現了特區政府還富於民、以民爲本的施政理念。
　　可見，回歸以來，澳門的社會福利出現了「大躍進」的趨勢。政府加大了在社會福利政策中的責任，提供了包括十五年免費教育、現金分享計劃等在內的各種普及型福利。這種「福利躍進」態勢使得人們一方面擔心政府是否可以維持社會福利的可持續發展，另一方面也使得人們思考澳門是否已經從東亞國家的社會政策模式走向糅合「東亞社會政策模式」和「普及型福利」色彩的「混合型模式」。對此，有學者指出，澳門社會福利體制中已經呈現「混合型」的特點，「從澳門社會保障制度改革和社會政策發展趨勢看，不僅僅是維持了東亞福利體制的特點，而且在經濟快速發展過程中也開始强化了現代福利國家普遍主義特點，這種趨勢顯然會使澳門福利體制的特點更具混合型和多面向的特點。」
　　三、釐定福利轉型中的政府角色
　　綜上所述，澳門回歸祖國以來，隨著經濟快速發展，社會福利模式呈現出從東亞模式走向混合模式轉型的態勢，政府加大了在社會福利中的責任承擔，引發了人們關於特區政府在社會福利中的政府角色的進一步反思。人們普遍關心的是，澳門政府在社會保障和社會福利中這種加大責任承擔的態勢是否具有可持續性？當前，隨著市民生活水平和消費水平的日益提高，市民和議員不斷要求加大養老金等社會福利額度，特區政府面臨的不僅是維持現有社會福利，而且是加大社會福利的訴求壓力。對於把「以民爲本」、「共建和諧」作爲核心施政目標的特區政府來講，廣泛回應市民訴求已經成爲特區政府的共識。然而，在提升社會福利方面，政府却無法一味地滿足市民的訴求，而是要在區分判斷需求的合理性的同時，檢討社會福利的增長是否能够確保社會福利的可持續發展，最終確定政府介入和政府承擔的合理尺度。
　　筆者認爲，在福利問題上，即使特區政府有著强大的財政儲備，但在福利擴張問題上必須是積極而謹慎的，需要確立一個「强大而有限的政府」的角色定位，循序漸進地提升各項民生福利水平，同時理順當前各項社會福利措施的關係，推進民生福利的規範化和制度化，爲民生福利制度的長遠安排確立基礎。它包含以下四個方面的主要內容。
　　第一，目前澳門市民有著比較强烈的福利訴求，政府的財政也有能力提供相應的福利供給，但基於「經濟發展的風險性導致財政供給的不確定性」，「社會結構的老齡化趨勢導致的福利需求的擴張性」，以及福利「能升不能降」等方面的考慮，政府的介入不能是無限度的，而應該限定在一定的範圍和程度內。基於澳門地區特殊的經濟産業結構，澳門政府的稅收有70％左右來自博彩稅，澳門的社會保障基金很大一部分收入來源也來自博彩業的博彩撥款，這就造成了澳門社會福利的發展和博彩業發展相當程度上捆綁在一起。因此，澳門博彩業的發展不僅在澳門經濟發展中有著「一榮俱榮、一損俱損」的一業獨大地位，而且一定程度上也決定了澳門社會福利和社會保障的發展。問題在於，博彩業的發展是具有高度的對外依賴性、風險性和不確定性，例如2003年一場突如其來的「非典」就使得澳門博彩業的發展受到重大的打擊。因此，雖然近些年澳門經濟快速增長，社會成員對政府亦有擴大社會保障範圍的訴求，但澳門特區政府應以西方福利國家爲鑒，要審慎地計算和預測每個社會保障項目帶來的經濟負擔。
　　第二，在民生福利政策中，特區政府不能停留在簡單的派錢措施，而是需要進行一定的制度設計，提供長遠規劃的社會保障體系。或者正如學者所指出的，東亞國家和地區並沒有把福利視爲權利或社會正義的社會目標，其社會政策和社會福利的取向主要是回應重大社會的變遷。諸如勞工福利、住房、社會保障等各個方面的發展帶有隨意性。在某種程度上看，澳門社會政策變遷的過程中，也有著隨意性的特點，政府更多的是出臺一些措施來回應社會的訴求，而缺乏長遠的制度設計，使得社會福利有著「措施有餘而制度不足」的特點。對此，香港知名的社會政策專家周永新先生就曾經指出，澳門的社會福利體系和香港的福利措施相似，「正如香港一樣，澳門的福利措施並沒有全盤和周詳的規劃，只是因應不同時間的要求而訂立政策。」也就是說，澳門存在著許許多多的福利措施，但其中的關聯性不强，缺乏制度化的設計。分散的、短期的社會福利措施，如何過渡爲長遠的制度設計，始終是困擾澳門特區社會福利發展的一個難題。慶幸的是，當前特區政府民生福利的制度化，已經開始啓動。「雙層式社會保障」正是澳門特區政府借鑒相關地區經驗，回應居民訴求，根據特區實際情況提出的制度設計。然而，就目前來看，雙層社會保障的制度設計仍需進一步細化，需要在實踐中不斷探索完善。
　　第三，爲了實現一個「强大的有限的政府」，避免福利國家的老路，特區政府需要以「發展型社會政策」爲指導，發展積極福利，將最有限的資源用在最需要的人身上，同時把重點放在人力資本等福利投資方面，謀求民生福利政策和經濟政策發展的互相促進。因此，特區政府以後要重點發展的不是「普及型」的福利，而是發展有針對性地、向弱勢群體傾斜的福利，特別是注重發展那些可以有助於提升個人技能的激勵性福利，在幫助弱勢群體的同時推動社會的整體發展和進步。
　　最後，雖然社會保障仍須以政府爲主體，但社團可以幫助政府發揮重要的角色和貢獻。當前澳門擁有4000多個社團，是社團文化高度發達的地區之一。澳門社會也由於社團數量衆多而被稱爲「社團社會」。爲此，政府必須充分發揮社團的力量，加强社團管理的工作，規範資助制度，實行社團活動的績效評估，確保社團善用政府的資源，提供優質的社會服務。在這個基礎上，澳門未來的社會政策中還要實現政府、市場、家庭以至居民各方的責任平衡。責任分擔和共享應該是政府制定未來澳門社會政策的一個基本取向。