澳門博彩業歷史悠久，聞名世界，被冠以「東方蒙地卡羅」和「亞洲拉斯維加斯」之美譽。進入20世紀，博彩業在澳門經濟中的比重及貢獻度逐漸攀升，自60年代起，澳葡政府稅收的近半數來自於博彩業。2002年，澳門政府開放賭權，將此前的博彩專營權一分為三，開啟了博彩業的競爭時代。此舉猶如向博彩市場注入了一支催化劑，賭場數量、賭客人數，以及行業收益開始激增，博彩業發展成為澳門經濟的絕對支柱產業。2008年，澳門各類博彩項目毛收入達到1098億澳門元，是開放賭權前博彩毛收入的近5倍。2011年，博彩收入達2678.7億澳門元，較20lO年大幅成長42%。2013年的博彩收入再創歷史新高，達到3607億澳門元，占當年澳門生產總值的87.2％，同年來自博彩專營權的直接稅收人]344億澳門元，占當年政府財政收入的86.4％。在繁榮的背後，博彩業「一業獨大」的產業結構給澳門的經濟安全及政治生態帶來風險。在賭權開放過程中，隨著美資大舉進入澳門博彩市場並迅速崛起，其市場份額和話語權大幅攀升，在獲取經濟利益的同時，開始在政治上謀求影響力，幹擾澳門的政治生態和社會環境，對澳門的繁榮穩定產生隱患。本文試圖通過對澳門賭權開放歷史的回顧，分析美資在澳門博彩業中的影響，繼而從法治的角度提出應對措施。

一、澳門賭權開放的歷史回顧

(一) 澳門回歸前博彩業發展概況
　　澳門博彩業發展可以追溯到16世紀的開埠初期，由於當時政府沒有法規監管，形武上表現為自由開設的賭檔和賭台。1847年，澳葡政府首次將澳門博彩業合法化。19世紀後期，澳門博彩業曰漸發達，賭餉開始成為政府收入的重要來源。1930年，「廣東賭王」霍芝庭的豪興公司首次取得全部博彩遊戲的專營權。1937年，葡澳政府對博彩業進行改革，將所有博彩專營權集中，統一承投。最終由泰興公司獲得專營權，到1961年底屆滿。1961年2月，葡萄牙政府接受時任澳門總督馬濟時建議，批准開創澳門為「恆久性的博彩區」，計劃將澳門打造成以博彩和旅遊為主的低稅制地區。馬濟時認為「凡博彩，其結果為偶然性，純粹幸運致勝者」，此即今天「幸運博彩」之由來。同年7月，葡澳政府頒布法規，決定待年底泰興公司專營權到期時.將博彩通過公開競投批給專人承辦。最終，由葉漢、葉得利、何鴻燊、霍英東等港資商人組成的新財團獲得專營權。為全面承辦澳門博彩業，新財團于1962年成立「澳門旅遊娛樂有限公司」(簡稱「澳娛」)，開始了長達40年的專營時期。
(二) 澳門回歸的後賭權開放過程
　　1999年12月21日澳門回歸祖國之後，特區政府開始謀劃博彩業的發展前景，並成立「澳門博彩委員會」專門負責研究及咨詢工作。2001年8月，澳門立法會通過具有里程碑意義的法律檔——《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，決定待2001年底澳娛專營權屆滿後，發放三個經營牌照，以競爭的方武促進博彩業發展，並對博彩專營權的發放、博彩公司資質、經營模式以及博彩稅等基本內容作出規定，為未來澳門博彩業發展奠定了基礎。特區政府隨即頒布行政法規，規定了牌照競投程式，並成立了由8人組成的競投委員會。博彩牌照競標工作于同年11月2曰正式展開，12月7日結束時共收到來自全球的21份標書，其中不乏國際大型博彩財團的身影。
　　2002年8月。澳門特區政府宣佈競標結果，原澳娛新組建的澳門博彩股份有限公司(簡稱「澳博」)、銀河娛樂場股份有限公司(簡稱「銀河」)、永利度假村(澳門)股份有限公司(簡稱「永利」)三家公司獲得經營牌照。同年12月，由於「銀河」的兩大股東一一香港呂志和家族和美國內華達州威尼斯人集團的合作關系發生變化，特區政府修改了與「銀河」簽訂的經營合約。按照法律關於「分營權」的規定，批准「銀河」以「轉批給」的方武將牌照一分為二.分為主牌和副牌，由「銀河」持有一張主牌，向威尼斯人集團旗下「威尼斯人澳門股份有限公司」(簡稱「威尼斯人」)發放一張副牌。主副牌照除名稱不同以外，其他權益和責任均為一致，可以各自獨立經營賭場tll。之後，特區政府又對其他兩張牌照如法炮製，拆分為主副兩張賭牌，這樣，原有的三張牌照變為六張牌照。「澳博」將副牌轉批給美高梅金殿超濠股份有限公司(簡稱「美高梅」)，「永利」轉批給新濠博亞(澳門)股份有限公司(簡稱「新濠博亞」)。澳門政府通過拆分的方式，巧妙地規避了「三張賭牌」的法律規定，形成了世界上唯一的「一牌兩公司」的法律景觀」。

二、美資在澳門博彩業中的發展現狀

(一) 美資進入後澳門博彩業市場的多元化格局
　　經過博彩牌照的拆分和批轉，澳門博彩業六分天下的經營格局形成，六家博彩公司分別是3家持主牌的「澳博」、「永利」、「銀河」，以及3家持副牌的「美高梅」、「威尼斯人」，以及「新濠博亞」。從資本來源看，投資者來自香港地區、美國、澳大利亞以及澳門本土。其中，「澳博」是以賭王何鴻燊為首的澳門本土企業，在澳門經營多年。「永利」的主要股東是美國拉斯維加斯傳奇人物史蒂芬.永利。「銀河」在合作關系變化前有兩大股東，香港的呂志和家族占三分之二的股權，美國內華達州的威尼斯人集團占三分之一的股權。轉批牌照後，「銀河」成為一家純港資企業，而持副牌的「威尼斯人」的股東則是美國拉斯維加斯金沙集團。「美高梅」是何鴻燊的女兒何超瓊與美國美高梅(MGM)的合資公司，其中，美國美高梅持有80％的股權。「新濠博亞」是澳大利亞PBL集團、澳門新濠國際發展有限公司與何鴻燊之子何猷龍的合資公司。在6張正、副賭牌中，美資企業至少持有兩張半的份額，幾乎佔據澳門博彩業的半壁江山，與華資財團平分秋色。
(二) 美資博彩企業在澳門的經營發展狀況
　　美資財團的進入不僅改變了澳門博彩市場的格局，為澳門博彩業注入了雄厚資金和新的動力，而且從整體上提升了澳門博彩業的發展質量。「威尼斯人」在經營國際會展方面經驗豐富，實力雄厚；「永利」在發展休閑度假領域以其獨特的創意和模式聞名於世，這促進澳門博彩業朝著多元化的方向發展，推動澳門博彩業進入高品質的發展時代，這也說明澳門政府在決定開放賭權之時已對未來的持牌者有清晰的選擇意向。
　　2004年5月，首個美資財團開發的博彩項目「威尼斯人」投資2.65億美元修建的首間娛樂場——金沙娛樂場揭幕，當天即吸引了3.5萬名客人人場，令澳門賭資一夜之間翻了一番，如此規模令澳門人瞠目結舌，澳門從此誕生了一個新名詞——「金沙效應」。根據里昂証券的數據統計，2004年到訪澳門的1600萬遊客中，有40％去了金沙賭場，以賭桌數量與賭場收入計算，該賭場目前已經成為世界第一大賭場。僅7個月之後，金沙賭場就收回了全部投資。到2007年上半年，「威尼斯人」已獲取利潤5.9億美元，超過了美國拉斯維加斯大本營的全部利潤。2006年9月，「永利」投資12億美元建成的永利澳門度假村酒店開業，將美國拉斯維加斯綜合度假村的模式引入澳門，集酒店、博彩、休閑、零售、餐飲、會展於一身，極盡奢華。2007年8月，投資20億美元的威尼斯人度假村酒店竣工，把義大利水城威尼斯的景物風情整體複製到澳門。「威尼斯人」還計劃聯合國際知名酒店巨頭，投資200億美元，將路　填海區建成「東方拉斯維加斯金光大道」。2007年12月，「美高梅」旗下的娛樂場酒店也全面投入運作。
(三) 美資博彩企業在澳門的市場份額
　　截至2013年底，全澳門共有35家幸運博彩娛樂場。其中，「澳博」占20家，「銀河」占6家，「威尼斯人」占4家，「新濠博亞」占3家，「永利」和「美高梅」各有1家。單從娛樂場數目看，似乎「澳博」佔有絕對優勢，但事實並非如此。「澳博」屬於在澳門經營多年的老牌博彩企業，旗下多為單一、傳統的娛樂場，而美資企業多以綜合性的度假村、酒店為其賭場的承載方式，故在娛樂場的數量上相比略少。根據澳門經濟統計暨普查局和各持牌博彩公司的年度業績報告，2013年澳門博彩毛收入3607億澳門元，「澳博」博彩收益895.6億澳門元，繼續在博彩市場保持領先地位，約占市場總額的四分之一。幾大美資公司的博彩收益合計約為1460億澳門元，占市場總額的四成。另外值得注意的是，雖然在博彩收益指標上「澳博」大幅領先，但從年度利潤看，優勢則不明顯。2013年，「威尼斯人」以179億澳門元的利潤排名第一，以簡單加成法計算，美資企業拿走了整個市場一半的利潤，說明美資企業的經營模式在贏利能力上更勝一籌，且具有更長遠的發展前景。

三、美資博彩企業對澳門社會產生的影響

　　毋庸置疑，美資財團的到來從根本上提升了澳門博彩業的整體實力和發展質量，澳門特區政府也因此擴大了財政收入。但是隨著美資在澳門不斷發展壯大，其話語權也不斷提升，美資財團逐漸將觸角伸人到澳門經濟和社會發展的方方面面，對澳門內部事務尤其是政治表現出過分的關注甚至幹預。
(一) 資金外流，削弱了中央對澳門的支持力度
　　長期以來，澳門博彩業的主要客源來自香港。2003年開放赴澳自由行後，內地成為澳門博彩市場客源和賭資的最主要來源地。據統計顯示，201 2年澳門入境遊客人數達到2932萬人，其中內地遊客占到64％。內地賭客頻頻光顧澳門賭場，許多賭客一擲千金，大量資金流人澳門，又通過美資財團流到美國本土。據保守估算，中國內地每年有6千億人民幣的資金流向國外及港澳地區的賭場及賽馬場，相當於2013年經濟總量全國排名第一的廣東全省的GDP。與香港不同的是，多年來澳門博彩業的發展不但難以回饋內地經濟，而且還造成新的社會矛盾，長期下去，必然對中國的經濟建設產生負面影響。澳門之所以能夠以博彩立業，與中央政府的政策支持息息相關，為支持澳門經濟發展，中央政府允許澳門發展博彩業，並對澳門持續開放自由行，這等同於默許內地遊客以旅遊的名義去澳門參賭，實際上是中央政府對澳門特別行政區的利益傳送。但是，以賭資形式流人澳門的內地資金，卻被美國財團輕松賺取，這與中央的初衷相去甚遠。
(二) 美資干預澳門內部事務，不利於澳門政治穩定及社會和諧
　　美資博彩企業對澳門政治及社會事務的關注和幹預主要表現在以下幾個方面。
　　1. 以澳門為平臺，窺探內地情報
　　「一國兩制」下的香港和澳門歷來是各國諜報人員活動的前線以及情報中樞，設在港澳地區的各國領事館的情報功能已是公開的秘密。目前，美國駐香港總領事館統籌港澳事務，該館是美國在全球最大的一個總領館，工作人員有數百人之多，與港澳地區狹小的面積極不相符。據香港《明報》報道，美國曾以美國在澳門商業利益日漸增多為由，向中方提出在澳門設立領事館的要求，不過北京擔心外國力量介入澳門政治，對此沒有表態。有跡象顯示，美國情報機關通過美資博彩企業，深入澳門進行情報搜集。美資賭場裏的保安人員很多是美國聯邦調查局的退休警員，眾所周知，聯邦調查局很多人員都是終身的，無所謂「退休」一說。一個典型的案例，永利集團股東發生內鬥，大股東史蒂芬.永利為了應對公司日本董事岡田和生的挑戰，指責岡田向菲律賓官員行賄，違反美國反貪汙法，並花重金聘請以美國聯邦調查局前局長弗裏為首的調查組到澳門調查岡田的活動，調查時間長達一年，並且出具了及其詳細、專業的調查報告，內容涉及澳門法律制度和管制政策等狀況。史蒂芬.永利與美國中情局前局長老布希關系頗為密切，此次又聘請全球頂級探員涉足一起簡單的商業案件，其中必有隱情。更令人擔憂的是，有學者指出，美國情報機構利用設在澳門的美資賭場，威逼誘騙在賭場洗黑錢的內地官員及其子弟出賣國家利益，為其所用。另有消息稱，美資賭場容許有外交豁免權的人員在美資老闆及管理層配合下操控賭場的監控和錄像，這些方面的安全隱患需引起高度重視。
　　2. 在澳門製造事端，蓄意擾亂社會安定
　　近年來，美國以保護在澳門投資及居住的僑民利益為藉口，頻頻製造事端，插手澳門內部事務。2005年，美國財政部指稱澳門匯業銀行協助朝鮮洗黑錢、協助偽鈔流通等支援恐怖主義活動，建議美國公司斷絕與匯業銀行的聯系。此舉引發匯業銀行擠兌，短短兩天時間內被提走三億澳門元，差點在澳門引發金融危機。澳門報刊警告稱:「這經營了幾十年、在港澳地區根深蒂固的銀行被美國人棒擊一下，就面臨如此局面，美國人的大棒實在太厲害了!……下一個又會是誰？美國人已強勢介入澳門社會，其政治經濟聯手是如此緊密，美國人的言行舉止對澳門的影響曰益深遠。被攪亂了多年平靜生活的澳門人應該醒悟:這就是澳門走向世界舞臺、與美國人為伴的代價。」此事引發了中央的高度關注，意識到美國勢力已深入到澳門社會，並且成為攪動社會不穩定的因素。實際上，美國制裁匯業銀行，是為配合美國政府在朝核六方會談中談判策略的伎倆，同時，又向澳門社會顯示了自身的巨大影響力，給中國政府一個下馬威。

（于欣／文，本文原發表於2015年）