中國新一輪政府機構改革再度拉開帷幕。3月10日，十四屆全國人大一次會議表決通過了國務院機構改革方案。3月11日，改革方案全文發佈。
　　觀察此次機構改革，主要聚焦科技與金融兩個領域。重組科技部著眼創新發展、建設創新型國家，加快實現科技自立自強。而金融領域相關的一系列改革，則是為了加強對金融市場建設和風險防範工作的統一領導，深化資本市場改革，堅決防範系統性金融風險，更好服務實體經濟。
　　外界分析認為，這對於有效應對外部環境急劇變化帶來的風險挑戰，解決發展過程中的深層次矛盾，加快構建新發展格局、推動高品質發展意義非凡。
　　方案還提出擬組建國家資料局，負責協調推進資料基礎制度建設，優化農業農村部職責、完善老齡工作體制等。根據方案，中央國家機關人員編制按5%比例精減。
　　自1982年以來40多年時間裡，國務院已經進行了8次機構改革，基本上每五年就進行一次，大方向一是精簡，二是轉變職能適應國家改革發展需要。此輪改革後，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門仍為26個。

新組建國家金融監督管理局，重塑金融監管體系
　　本次涉及部門最多的改革是金融領域。在「一行兩會」金融監管格局形成5年後，中國銀行保險監督管理委員會正式退場，新組建國家金融監督管理總局作為國務院直屬機構，證監會也將由現在的「直屬事業單位」，調整為國務院「直屬機構」。
　　根據改革方案，為加強金融監管，接下來還將深化地方金融監管體制改革，統籌推進中國人民銀行分支機構改革，完善國有金融資本管理體制，加強金融管理部門工作人員統一規範管理等。
　　新組建的國家金融監督管理總局，將統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防範處置，依法查處違法違規行為。調整為國務院直屬機構的證監會，將強化資本市場監管職責。
　　國家金融監管總局是在銀保監會基礎上組建，主要職責還是銀保監會的工作範疇，但增加了幾項新的職能。一是金融企業監管職能，二是金融消費者的保護職責，三是證券投資者的保護職責。前兩項原本屬於央行，後一項原本屬於證監會。
　　本次調整後，除證券業之外的金融業監管職責，將全部集中至國家金融監管總局。央行和證監會繼續保留，但職能和國際接軌。這意味著金融監管領域的中央事權進一步強化。
　　金融業因為屬於「錢袋子」，在經濟活動中具有舉足輕重的作用，但在過去一些年，金融行業的亂象一直在累積並不斷妨礙國民經濟的健康發展，社會大眾對於金融圈的腐敗、暴利、人性扭曲和異化多有不滿。不論P2P的密集爆雷、鄭州等地多家村鎮銀行出事，還是一些金融機構高息攪亂集資和高杠杆所累積的金融風險，抑或金融系統腐敗對於金融業健康發展的致命傷害，都在警示當下中國急需規範和整治金融行業，防患於未然。
　　回顧過去幾次金融業監管機構改革，從2003年開始分業監管，形成「一行三會」格局，到2018年的「一行兩會」，再到未來的「一行一局一會」，中國金融監管格局歷經了近20年的更迭。此番金融監管機構改革，從分業監管轉向行為監管，從效率更多傾斜向穩定，釋放出金融監管進一步加強的強烈信號。
　　「這是一項重大的監管體系的完善，是『雙峰監管』體系真正意義的建立。」上海金融與發展實驗室主任曾剛在受訪時表示，組建國家金融監督管理總局，是對金融監管職責的統一和監管架構的進一步完善，有助於提高監管的效率。
　　所謂「雙峰監管」，是英國經濟學家邁克爾．泰勒的觀點，即金融監管應根據兩個「山峰」或者目標來設定，首先是防範風險、維護金融穩定，其次是保護消費者權益。
　　此前2022年12月，時任中國銀保監會主席郭樹清亦曾撰文提及，現代金融監管的基本內涵中，其一便是宏觀審慎管理。防範和化解系統性風險，避免全域性金融危機，是金融治理的首要任務。而宏觀審慎管理也與微觀審慎監管、保護消費權益、打擊金融犯罪、維護市場穩定、處置問題機構等要素一起，共同構成了現代金融監管的基本內涵。
　　而過去的分業監管模式，不僅使得各個監管機構容易陷入畫地為牢的格局，另一方面，在金融創新名義下，互聯網金融、P2P、加密貨幣、各類理財公司等新業態不斷湧現，但這些新業態的監管分工並不明確，因此亂象頻仍。
　　「以往金融領域存在跨領域、跨產品等疊加風險，存在嵌模式違法行為，分塊監管方式不利於打擊違法違規，亟待整合監管資源，形成組合式、全鏈條監管模式。」中國人民大學重陽金融研究院高級研究員、中國證監會專家顧問董少鵬分析說，相信此舉將提高金融監管效能，同時向市場傳遞明確信號——嚴格依法執業才是金融經營正道，也有利於提高金融市場效率。
　　比如螞蟻集團，就是一個典型的例子。國家監管機構在2020年的最後一刻叫停了其首次公開募股，並發佈了新的規則來監管包括螞蟻在內的網路貸款公司。「人們越來越感覺到，分割的監管體系會導致一些金融產品在夾縫中存在，而監管改革將關閉這種監管套利的機會。」一家國際機構的首席經濟學家評論稱。
　　值得注意的是，此次改革把行為監管，即金融消費者保護職能和證券投資者的權益保護職責，全部統一到國家金融監管總局。事實上，無論是金融消費者還是證券投資者，都是把錢借給企業或者個人以獲得投資收益，而把參與者的權益保護都放在同一個部門，是符合邏輯的。
　　「這有助於統籌保護投資者權益，加強對金融機構交叉違規行為的監管。」董少鵬分析，中國證監會將更加聚焦證券期貨市場監管，主要是對上市公司及證券期貨經營機構實施監管。直接金融市場由中國證監會負責監管，間接金融市場由金融監管總局負責，兩者之間構建協作機制，既有分工，也要協同。
　　根據改革方案，原本央行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責，也將劃入國家金融監督管理總局。這意味著，金控公司將納入同一個監管部門監管，不再區分是由金融企業發起還是非金融企業發起。這有助於消弭監管套利和監管競爭，實現全覆蓋、一致性監管，守住不發生系統性金融風險的底線。

「中字頭」新機構組建，科學技術部重整
　　科學技術部重組，是本次國務院機構改革的又一個重心，這涉及國家核心競爭力。
　　重新組建科學技術部，其中一項是組建中央科技委員會，中央科技委員會辦事機構職責由重組後的科學技術部整體承擔。
　　更重要的是，國務委員兼國務院秘書長肖捷作關於國務院機構改革方案的說明時提到，「重組後的科學技術部不再參與具體科研專案評審和管理，主要負責指導監督科研管理專業機構的運行管理，加強對科研專案實施情況的督促檢查和科研成果的評估問效。」
　　距離科技部的上一輪重組，相隔5年時間。在2018年國務院機構改革中，科學技術部、國家外國專家局的職責整合，重新組建科學技術部，作為國務院組成部門。同時，國家自然科學基金委員會改由科學技術部管理。
　　「這一次重組科技部的邏輯，其實是將科技部的定位更明確為抓戰略、抓規劃、抓落實，將科技部從一些具體專案管理中抽離出來。」清華大學公共管理學院教授梁正分析稱，「另一方面，加強中央的集中統一領導」。
　　科學技術是第一生產力，這是改革開放以來中國社會發展經驗的總結。早在1998年科學技術部成立之前，星火計劃、863計畫、火炬計畫、973計畫、行業科研專項等專項科技計畫就已經設立。因此科技部成立後，長期管理著多個專項科技計畫。
　　通過管理和評審眾多科研項目，2020年科技部管理經費規模一度超過400億元，其中尚不包括國家自然科學基金委員會的部分，為當時中央政府研發經費管理部門中最多。
　　作為政策制定部門，科技部參與科研經費的分配和使用，長久以來被業界詬病。教育部原科技發展中心主任李志民在受訪時表示，「作規劃又拿錢，又當裁判員又當運動員，這個邏輯是有問題的。」
　　除了研究經費，具體行業的科技政策制定，也將回歸任務導向型的部委。
　　根據改革方案，科技部現有的多項管理職責和多個下屬機構，都將被分別劃入農業農村部、國家發展和改革委員會、生態環境部、國家衛生健康委員會，以及工業和資訊化部等。2018年被科技部整合的國家外國專家局，則將被劃入人力資源和社會保障部。
　　對此，李志民表示，重組就是要剝離農業、衛健、工信等職能，原來的設置本來就不夠合理，行業的需求和科技之間是脫節的。
　　「行業所遇到的科技難題，或者說『卡脖子』問題，行業本身最清楚。」
　　不過，重組後的科技部，也並非完全不管理研發經費和專案。比如基礎研究，還是科技部下屬的國家自然科學基金委員會管理。此外，科技部還將繼續管理國家科技重大專項，因為國家科技重大專項體現國家的意志，旨在解決一些國民經濟中的重大問題、「卡脖子」問題等等。這些問題是需要集中資源、統一領導去推進的。
　　而中央科技委員會的成立，更是此次改革的重點，目的是加強中央對科技創新工作的領導和強化科技工作的頂層設計能力。重組後，科技部將成為中央科技委員會的執行機構。
　　因此，科技部「瘦身」，並不代表科技在中央層面重要性的降低，反而是提升了，而中央科技委作為協調部門的權威性，也更強了。
　　長期跟蹤研究中國科研經費政策的大連理工大學經濟管理學院教授孫玉濤認為，「把科技部的一些職能剝離給這些任務導向型的部門，恰恰是要強化科技。科技部『瘦身』的目的，是加強它的統籌、協調、政策制定等宏觀職能。」
　　此前科技部的職責，第一條就是「擬訂國家創新驅動發展戰略方針以及科技發展、引進國外智力規劃和政策並組織實施」。但在過去，科技工作的統籌一直是個難題，科技部擬訂國家層面戰略方針及政策的能力，也一直受到掣肘。
　　之所以現在對科技管理體制進行調整，多位業界專家認為是國際環境發生了變化。肖捷在對方案的說明中也提到，「面對國際科技競爭和外部遏制打壓的嚴峻形勢，必須進一步理順科技領導和管理體制，更好統籌科技力量在關鍵核心技術上攻堅克難，加快實現高水準科技自立自強。」
　　中國科學院自然科學史研究所研究員、科技與社會研究中心主任劉益東表示，中國科技發展面臨的最大一個難題，是從引進吸收、跟蹤跟進躍升到加強基礎研究、追求原始創新，直至實現自立自強。「最關鍵的一個變化是科研的難度陡然增高。抄作業容易，在無人區探索非常難。如果說引進吸收、跟蹤跟進的科研難度是1，自立自強、原始創新的科研難度不是增加了3倍5倍、10倍8倍，而是陡然增加了100倍，甚至更高。」
　　曾參與中央決策諮詢的權威專家、北京大學政府管理學院教授趙成根也持同樣觀點。他在受訪時表示，要加強基礎科學研究、集中力量在一些「卡脖子」工程上取得成績，這需要強大的國家力量的支持。「重新組建科技部，是一個重大的戰略考慮，要使政府、企業、學校形成一體化的國家主導的科研體系，按照新型舉國體制，完善科研全產業鏈的管理。」

新設國家資料局，促關鍵要素流通及安全
　　此次機構改革，還將組建國家資料局。這是一個全新機構，負責協調推進資料基礎制度建設，統籌資料資源整合共用和開發利用，統籌推進數位中國、數位經濟、數位社會規劃和建設等，由國家發展和改革委員會管理。
　　對此，中國政法大學教授李愛君表示，成立國家資料局，是國家實施資料發展戰略的重要舉措，彰顯了國家對資料的生產要素和資源屬性的認知更為深入，將有助於實現資料要素在數位經濟發展中的關鍵要素的價值。
　　根據改革方案，國家資料局包括「5+4」項職責，其中網信辦承擔的「研究擬訂數字中國建設方案、協調推動公共服務和社會治理資訊化、協調促進智慧城市建設、協調國家重要資訊資源開發利用與共用、推動資訊資源跨行業跨部門互聯互通」等5項職責，國家發改委承擔的「統籌推進數位經濟發展、組織實施國家大資料戰略、推進資料要素基礎制度建設、推進數字基礎設施佈局建設」等4項職責，劃入國家資料局。
　　中泰證券研究所政策組負責人、首席分析師楊暢表示，現階段，資料已經成為除土地、勞動力、資本、技術以外的又一項關鍵生產要素，資料的戰略價值越來越重要。在部分省市，前期已經成立了大資料局，承擔地方大資料建設、管理和服務等職責。從全國層面進一步組建資料局，設立專業職能部門，有利於進一步激勵資料採集和開發利用，加快完善資料基礎制度，健全規制政策，完善協同監管機制。
　　浙江大學國際聯合商學院數字經濟與金融創新研究中心聯席主任、工信部資訊通信經濟專家委員會委員盤和林表示，當前資料要素流通依然存在諸多制度性難題，政府內部資料整合存在部門許可權不夠的問題，資料產業發展需要基礎設施支援。「組建國家資料局，一方面是提高國家對資料交易體制機制建設以及資料基礎設施建設的支援力度，另一方面是通過高許可權部門的方式打通資料連結，實現資料整合」。
　　外界分析認為，該機構將是中國在資料方面的最高監管機構，將調查諸如使用演算法、操縱資料或誘導未成年人上網成癮等問題，並解決資料安全方面存在的漏洞。
　　而對各種資料要素的監管，也符合全球監管趨勢。歐洲已在2018年開始執行資料保護條例，美國聯邦貿易委員會也一直在探索新的法規，以加強線上隱私保護，中國也出臺了各種法律和法規，以監督互聯網公司對持有的資料的處理。
　　中國限制跨國科技公司的資料收集，限制某些資料出境，並要求在海外發送資料時獲得相關監管部門的批准。比如對滴滴的調查，即是其在美國首次公開募股幾天後展開的。
　　彼時，國家互聯網資訊辦公室發佈消息稱，根據網路安全審查結論及發現的問題和線索，依法對滴滴全球股份有限公司涉嫌違法行為進行立案調查。去年7月，經查實並依據《網路安全法》《資料安全法》《個人資訊保護法》等法律法規，對滴滴全球股份有限公司處80.26億元罰款，對滴滴全球股份有限公司董事長兼CEO程維、總裁柳青各處100萬元罰款。
　　擬組建國家資料局的背後，是數字中國建設的推進。
　　早在2020年，國務院就對外明確將資料與土地、技術等生產要素相提並論。隨著數位中國建設的不斷推進，資料要素資源如何充分激發利用成為整個產業迫切需要解決的問題。
　　據《人民政協報》報導，2022年全國政協經濟委員會還曾組織專題調研，中國證監會原主席肖鋼當時參與了調研並發現，目前大概有15個政府部門擁有資料管理許可權，「九龍治水」的現象較為突出，管理手段不適應實際，如何實施資料分級分類管理也存在不少問題。不久後，工業和資訊化部表示，將積極培育資料要素市場，並支援北京、上海建設資料交易所。2022年末，「資料二十條」出臺，進一步對資料流程通交易和資料要素市場發展釋放積極信號。
　　今年2月27日，中央印發的《數字中國建設整體佈局規劃》明確，數字中國建設按照「2522」的整體框架進行佈局，即夯實數字基礎設施和資料資源體系「兩大基礎」，推進數位技術與經濟、政治、文化、社會、生態文明建設「五位一體」深度融合，強化數位技術創新體系和數位安全屏障「兩大能力」，優化數位化發展國內國際「兩個環境」。
　　疊加國家資料局的設立，將對資料確權、交易、流轉等資料要素市場的快速發展起到助力作用，未來數位中國建設和資料要素產業化節奏有望加速。

改革設5%人員精減目標，金融部門亦觸及編制
　　改革方案提出，將精減中央國家機關人員編制，「中央國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精減，收回的編制將主要用於加強重點領域和重要工作。對於精減後少數部門超編問題，給予5年過渡期逐步消化。」
　　全國政協委員、北京大學中文人文交流研究基地主任賈慶國分析稱，機構改革是新時期推進黨和國家治理能力和提高治理水準的重要舉措。今次中央國家機關各部門人員編制「精兵簡政」，這有助於在職能配置上更加優化、在運行管理上更加高效，並且為適度提高公務員的工資留下了空間。
　　所謂精減，就是要撤除不必要的組織機構和組織冗員。定下5%的硬性指標，實際上也是讓各單位清理一下「家底」，盡可能把冗員和不必要的機構清理掉，用更少的機構、更少的人員、更少的支出，來幹更多的事情。被精減掉的，有可能是一個科室，甚至只是一個科室的個別崗位，以此降低政府運行成本，提高政府效率。
　　有評論指，此前國務院進行了8次規模較大的機構改革。相對歷次改革20%乃至更大的精減幅度，本輪5%的比例目標比較溫和，但這一舉措具有示範性、導向性。今年政府工作報告明確提出，「各級政府堅持要過緊日子」「全國財政支出70%以上要用於民生」「過緊日子不是短期的應對措施，而是要長期堅持」。而精減人員編制，就是過緊日子原則的重要體現。
　　方案還明確提出，收回的編制主要用於加強重點領域和重要工作。也就是說，精減並不意味著各部門同步減人，這些編制也沒有核銷掉，而是被調劑到了其他地方。因此，精減後的總人數並不會減少，或者說大幅度減少，而是在總量控制下進行結構性優化，以保障重點領域和重點工作有足夠人力和資源支撐，體現了「編隨事走、人隨編走」的動態調整思路。
　　具體到落實方法，一位在國務院部委負責人事工作的人士告訴記者，1998年的改革就用了很多辦法，叫「幹部分流」，最大限度消化了改革風險。實現這一次改革5%的目標，人員可能不會涉及分流，一般會採取退休一個人員、核減一個編制的辦法逐步消化，畢竟這次精減數量和幅度都不是很大。況且，有不少單位本來編制就沒有滿員。
　　「此外，這項改革沒有要求短時間內立即完成，而是給了5年過渡期。5年時間內，採取退休自然減員來消化，應該不是問題。不過，這個期間，沒有空餘編制的單位，估計不會再新招公務員了」。該人士解釋說，從長期的角度看，削減公務員數量是勢在必行的，但絕大多數單位的招聘不會停止，因為國家永遠需要優秀精幹的公務員隊伍。
　　另一方面，此次機構改革不僅僅是精減，還規範狀員編制，比如對金融監管部門工作人員採取統一標準，一體列入公務員序列管理。
　　對此，中國人民大學重陽金融研究院高級研究員劉戈解讀稱，金融監管部門人員全部成為公務員，實行公務員薪酬，意味著國家不再支持金融領域在幹部管理和薪酬待遇上自成一統的「例外」體系。
　　此前央行總部屬於黨政行政機關，人員招聘納入國家公務員考試，各分支機構則是行員制管理，這介於行政編制和事業編制之間，實際上享受事業編制待遇，證監會和銀保監會則是參公事業單位管理，享受事業編制待遇，但除了央行總部，其他部門和機構的薪資待遇均未執行公務員工資，且遠較其他部委高出一大截。
　　而中紀委2月23日曾刊發重磅文章，強調破除「金融精英論」「唯金錢論」「西方看齊論」等錯誤思想。
　　文中16次點名金融，還有很多高度引人關注的表述，比如，深化對金融、央企領域和行業「四風」表現形式和特點的認識，堅決摒棄「例外論」「特殊性」「優越性」「無關論」「業務需要論」等錯誤論調。
　　文章還提到，整治過分追求生活「精緻化」、品味「高端化」的享樂主義和奢靡之風，糾治行業「潛規則」和不正之風，剷除「破窗」效應、「法不責眾」心理和「比爛」心態。

（張弛／文）