近年來，公安機關異地抓捕民營企業家，査封、凍結，甚至劃轉外地企業家及其個人財產的案件時有發生。其中部分案件因為明顯有逐利執法之嫌，且跨越了刑事案件的地域管轄，因此被坊間戲稱為「遠洋捕撈」。
  日前浙江省人民檢察院召開的新聞發佈會上，也通報了一起荒誕離奇的「遠洋捕撈案」——浙江省外某縣公安局的一名民警和一名協警，為謀取個人非法利益，私自攜帶警帽、手銬、執法記錄儀等警用裝備駕駛車輛前往江浙地區，意圖以幫助處理案件為由向企業家索取財物。2023年6月11日，這兩人根據事先查詢到的資訊，以配合公安機關調査案件為由，將企業家沈某從江蘇吳江家中帶走，在車輛行駛途中，沈某趁二人不備在浙江境內跳車逃跑並報警。法院最終以濫用職權罪對二人判處有期徒刑。此案一經曝光，更加引發輿論對「遠洋捕撈」的關注與詬病。
  法律對跨區抓捕的普遍禁止
  從法律上講，這種「遠洋捕撈」當然違法。已有不止一部法律規範對此予以明確禁止。例如2020年《公安部關於修改<公安機關辦理刑事案件程式規定>的決定》第346條就規定，「公安機關異地執行傳喚、拘傳、拘留、逮捕，開展勘驗、檢査、搜査、查封、扣押、凍結、詢問等偵查活動，應當向當地公安機關提出辦案協作請求，並在當地公安機關協作下進行，或者委託當地公安機關代為執行」。
  2020年公安部制定的《公安機關異地辦案協作「六個嚴禁」》中同樣明確，「一、嚴禁未履行協作手續，跨縣級以上行政區域執行傳喚、拘傳、拘留、逮捕；二、嚴禁未履行協作手續，跨縣級以上行政區域查封、扣押、凍結與案件有關的財物、檔；三、嚴禁在管轄爭議解決前，擅自派警跨所屬公安機關管轄區域辦案。依法依規進行先期處置的除外。」
  2021年公安部進一步發佈《公安機關禁止逐利性執法「七項規定」》，明確要求「嚴格履行異地辦案協作手續,落實歸口接收、審查要求，健全案件管轄、定性處理等爭議解決機制，禁止違規違法爭搶有罰沒收益的案件管轄權」。
  從這些規範出發，公安機關辦理刑事案件理應嚴格避守地域管轄的規則，而不得隨意突破。之所以要求公安機關謹守地域管轄的一般原則，既是基於方便收集證據和辦案便利的考慮，同樣也是基於刑事司法機關自身的地域管轄權限的劃分。
  「遠洋捕撈」為何屢禁不止？
  儘管法律有明確的禁止性規定，公安機關異地抓捕和「遠洋捕撈」卻仍舊屢禁不止。
  2024年10月，廣東省省情調査研究中心撰寫的一篇「廣東省情內參」在網上曝光。該報告稱：近年來，隨著移動互聯網、大數據、人工智慧的不斷發展，廣東省的新經濟、新業態湧現，大量民營企業在移動支付、移動購物、數字健康等領域逐漸成為全國行業中的領軍企業，但這些企業在近年卻不同程度地遭遇異地逐利性執法，廣州、深圳、東莞等珠三角地市甚至成為異地執法的高發地，而這些案件大部分都存在明顯的逐利性執法動機。
  更令人咋舌的是，杭州市公安局九堡派出所的確在近日發佈通告稱，「外地公安不得非法入企辦案。……如發現杭州市以外的公安機關，在沒有九堡派出所或上城區公安分局民警陪同下，非法入企辦案的，請立即110報警+錄影取證」。網友評議，這則通告是為在浙企業面臨外地公安機關違法辦案提供「尚方寶劍」，其目的當然是為了維護當地來之不易的營商環境。這則通告也從側面說明，很多地方的「遠洋捕撈」已經嚴重到需要當地公安機關出面堵截保護的程度。
  「遠洋捕撈」氾濫的首要原因當然是趨利性執法。公安機關在沒有明確刑事管轄基礎的情況下跨區甚至是跨省進行刑事立案，無非就是因為此類案件可能涉及沒收數額巨大的違法所得，或者判處數額巨大的罰金。而從被爆出的案件看，實施「遠洋捕撈」的刑事司法機關大多來自內陸和邊遠地區，而被捕撈的大多又是江浙滬廣東福建的民營企業，所涉及的案由主要為網路傳銷和網路賭博案件。在打擊所謂「網路傳銷」過程中，這些辦案機關常常會與爬蟲公司合作，由爬蟲公司提供其經濟犯罪線索，之後便進行立案偵查、凍結帳號和人員抓捕，在企業交錢後放人或者從輕處罰。如果拒不繳納，就會移交法院審判。總之，巨大的利益驅動使公安機關不惜突破刑事案件的地域管轄規則，跨省進行抓捕和捕撈，而部分財政緊張的地區甚至還給「遠洋捕撈」定下資金目標。
  趨利性執法的背後又是地方財政的巨大壓力。近些年來，雖然疫情對正常經濟秩序帶來的衝擊正被逐漸撫平，但受多種因素疊加影響，地方財政壓力和收支矛盾仍舊有增無減。例如，由於房地產行業整體進入深度調整期，長期依賴作為地方錢袋子的土地出讓收入仍在下滑，而與房地產行業相關的稅收也同樣出現明顯下滑。地方政府在此背景下的創收衝動也就難以抑制。
  除了趨利性執法外，「遠洋捕撈」的另一原因還在於，公安機關常常不當介入民事糾紛，且傾向於通過以刑化債來解決民事糾紛。典型的例如，兩個公司間因業務往來而發生經濟糾紛。按照法律規定，這種經濟糾紛本應通過民事訴訟解決，但公安機關為保障債權人的債權儘快獲得實現，就擅自突破《刑事訴訟法》的規定對債務人實施留置、拘禁等刑事強制措施；債務人基於「破財免災」的心理，也往往會以「主動退贓退賠」「認罪認罰」或者「達成和解協議」等方式迅速結案。
  「不堪再摘」的民營經濟
  無論是趨利性執法還是選擇以刑化債，公安機關的上述刑事司法活動都嚴重背離了法治軌道，其所造成的後果不僅是對民營經濟的嚴重傷害，對民營企業家自由財產的不當剝奪,還有對各地營商環境的摧毀性打擊。而此前的實踐調査中也顯示，除了執法機關以「辦案需要」為由亂封亂扣導致民營企業的資金鏈斷裂外，跨省緝拿同樣是民營企業經營狀況漸趨惡化的重要原因。
  近年來為提升民營經濟的信心，中央已出臺諸多政策鼓勵民營經濟發展，甚至前不久還鄭重頒佈《民營經濟促進法（草案徵求意見稿）》，向社會廣泛徵求意見，並以此傳遞保護民營企業的積極信號。該《徵求意見稿》還尤其談及民營企業和民營企業家的權益保護，要求保護企業的名譽權、榮譽權以及經營者的隱私權、個人資訊等人格權益不受侵犯；限制人身自由和査封、扣押、凍結等強制措施，必須嚴格遵守法定許可權、條件和程式進行；禁止利用行政、刑事手段違法干預經濟糾紛；規範異地執法行為等。
  而更早之前，國務院新聞辦公室舉行新聞發佈會，介紹「系統落實一攬子增量政策扎實推動經濟向上結構向優發展態勢持續向好」有關情況，尤其提及要規範行政執法單位涉企行政執法行為，更多釆取包容審慎監管和柔性執法方式，不能違規異地執法和趨利執法，不能亂罰款、亂檢査、亂查封；及時對罰沒收入增長異常的地方進行提醒,必要時進行督查。
  但一個現實問題是，儘管國家一再出臺規範政策提振市場信心，民營企業仍舊缺乏產權安全感，企業家仍舊缺乏人身安全感。缺乏安全感的原因，並不在於法律未明確規定對民營企業和民營企業家的平等保護，而是這些規定很多時候都無法獲得遵守和執行。尤其是當法律規定的悖反者是國家公權機關執法者時,個人幾乎就完全喪失了抵禦能力。所以，要恢夏民營企業的信心，並非要對民營企業給予超過國有企業的格外優待，而僅需要國家公權機關自己首先尊重法治權威，尊重私權邊界，所謂「法治是最好的營商環境」，說的就是這個道理：唯有建立以法治為基礎的市場經濟，唯有對政府的權力同樣進行法治約束，才是市場經濟和民營經濟信心的真正源頭。
  另一個不忍卒讀的事實是，近年來罰沒收入不僅持續走高，而且已然成為地方財政的重要收入來源之一。某些省份的罰沒收入能夠占到地方財政一般預算收入的7%-8%,個別城市甚至超過10%或者更高。
  過度的處罰甚至出現「遠洋捕撈」和違規罰沒，對於地方財政的增長而言無異於竭澤而漁，因為其非但沒有創造財富，反而通過損害企業和企業家權利的方式，給市場主體帶來無法承受之重，並最終透支了各個地方乃至國家的經濟發展潛力。
  如何遏制「遠洋捕撈」？
  一邊是「黃臺之瓜，可堪再摘」的民營經濟以及信心盡失的民營企業家，一邊是強大到難以遏制的經濟動因，到底如何行動才能杜絕違法跨省抓捕和「遠洋捕撈」？
  學者對此提岀的解決辦法包括將罰沒收入統一上交中央。因為目前司法機關雖然采取了收支兩條線，罰沒收入不直接歸司法機關支配，而是要上交給地方財政，再由省級統籌，但地方財政仍可能根據情況將罰沒收入返回給司法機關來補貼其司法辦案經費。因此，司法機關罰得越多，其可能獲得的返還和補貼也更多。這也是雖有法律明文禁止，但仍舊難以遏制公權機關違法的重要原因。
  除了將罰沒收入統一上交中央外，嚴格區分違法犯罪所得、合法財產和其他涉案財物，禁止超許可權、超範圍、超數額、超時限查封、扣押、凍結，禁止以劃轉、轉賬、上繳財政或者其他方式變相扣押，禁止以刑事凍結措施凍結違法行為人的帳戶也是學者認為必須釆取的法律舉措。這一點其實已明確地規定於公安部2021年發佈的《公安機關禁止逐利性執法「七項規定」》中。
  該項規定除規定要嚴格區分「迷法犯罪所得、合法財產和其他涉案財物，禁止超權限、超範圍、超數額、超時限查封、扣押、凍結，禁止以劃轉、轉賬、上繳財政或者其他方式變相扣押，禁止以刑事凍結措施凍結違法行為人的帳戶」外,還要求公安機關禁止下達或者變相下達罰沒指標和濫用執法手段搞創收的命令；禁止以刑事手段査收干預經濟糾紛、民引糾紛；禁止辦案人員自行保管涉案財物和訴訟程式終結之前違規違法處置涉案財物；禁止以上網追逃、限制人身自由相要脅，迫使當事人「主動退贓退賠」「認罪認罰」或者達成「和解」協議結案;嚴格履行異地辦案協作手續，落實歸口接收、審查要求，健全案件管轄、定性處理等爭議解決機制，禁止違規違法爭搶有罰沒收益的案件管轄權;禁止以罰代刑，以罰代拘,降格處理和一律定格罰款。
  但無論是將罰沒統一收歸中央，還是嚴格限定罰沒的範圍，最重要的仍舊是公權力機關自己尊重法治原則、恪守權力邊界。就像《民營經濟促進法（草案徵求意見稿）》中對民營企業和民營企業家的權益保護，看起來都近似一種「常識性宣告」一樣，一再要求公權力機關在市場監管甚至刑事司法中恪守法治界限，也說明民營企業的營商環境已經到了需要重申基本理念的程度。
  從現有規範來說，針對「遠洋捕撈」和違法跨省抓捕的禁止性規範不可謂不細緻不周全。但如果上述規範仍無法獲得執法機關自己的遵守，那麼促進民營經濟發展，提升營商環境的目標仍舊會流於口號和宣言。
  此外，地方政府也必須清晰認識到，唯有優化地方企業的生存環境，啟動企業的發展信心，才能使地方財政獲得長久發展，而短期的功利性罰沒甚至是違法的「遠洋捕撈」，都會極大程度地摧毀民營企業的信心，也嚴重破壞地方的營商環境。
  總之，若沒有對公權力的約束和限制，就不可能建立真正意義上的法治，也不可能為個人自由提供確定保障。這個道理，修習法律的人總會一講再講，但真正的市場信心就來自於此。所謂對民營企業的保護最終依賴的，也是國家公權機關的自我約束。
  回到前文提及的杭州市公安局九堡派出所的通告，該通告可以說，是在「遠洋捕撈」負面新聞頻發的背景下，給當地民營企業家的一劑強心針。所以，重建民營經濟的信心非常不易，但一次「遠洋捕撈」和違法跨省抓捕就會讓這種信心喪失殆盡，也希望各地政府都能有杭州市公安局九堡派出所在那則嚴正申明的通告中所表達的立場和決心。
  （趙宏／文）