中共十八屆六中全會確定將於2017年下半年召開中國共產黨第十九次全國代表大會以來，「十九大」成為海內外一致關注的新焦點。各界最為關注的問題，無外乎中國的穩定和發展問題，希望瞭解中國的政治、經濟、社會、軍事、外交等諸多領域，下一階段將如何改革和轉型。

從外部角度來看，在世界經濟和政治局勢越來越不確定的今天，很多人寄望中國的發展與穩定，可以帶領世界經濟走向復蘇。

從中國國內來看，2016年是「十三五」經濟計畫開局之年，2017年是中共十九大召開之年，時值全國政治、經濟與社會發展交替銜接、承前啟後之際。對十八大以來改革成果進行總結和反思顯得尤為重要，既可以理順中國國家治理邏輯，也能夠為改革中出現的問題，在下一個發展階段中，找出更好的解決之道。

「領導核心」確立與權責「制度化」

2016年10月27日召開的中共十八屆六中全會，正式確認中共中央總書記習近平為黨的「領導核心」，這是時隔13年之後，中共再次在黨內領導層確認「核心」。儘管是預料之中的事，但仍然在海內外引發巨大的反響。

有西方輿論認為，確立「核心」會削弱集體領導。而中共官方則強調，確立「核心」是時代的需要，中國處於很不確定的國際國內環境，在這個環境下要深化改革開放，實現「中國夢」，需要強有力的領導核心。而這個「核心」是「在新的偉大鬥爭中產生的」、是「眾望所歸、當之無愧和名副其實」的。

在我看來，西方的解讀太過於意識形態化，而官方的解釋則過於側重現實的需要和個人的因素。實際上，「核心」並非中國政治體制特殊需要，任何組織和體制都要求存在「核心」。領導核心是維持組織的有效運作和承擔責任的。在中國的體制下，沒有確立核心，黨內民主很容易演變為「分封制」，權力過度的分散和制衡，會造成很多負面影響。

2016年，也是中國政府領導層權責「制度化」改革成效初顯的一年。改革開放之後，中國上下的聚焦點一直較多地偏重於經濟發展，儘管也沒有忽視制度建設，但並沒有把它置於最高議程中，沒有給予足夠的重視。十八大以來，中共中央的領導方式發生了很多變化，最顯著的特點莫過於「制度化」。四個新成立的領導小組，即中央國家安全委員會、中央全面深化改革領導小組、中央網路安全和資訊化領導小組以及中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組，都和以往的各種領導小組全然不同，這些新成立的小組是正式化的，各個過程是透明的，四個小組的組長都是習近平，常委則分配到不同的小組。同時，小組會議也是定期召開，將討論的議題公諸於眾。尤其重要的是，它們解決了幾個重要的問題，包括權力過於分散、效率低下、協調缺失、「團團夥夥」和政治責任等。

在今天世界範圍內，很多政黨及其權力都面臨著各種危機與挑戰，中國也處於制度重構階段，因此，人們不應當把作為制度核心的「核心」問題視為敏感而忽視，而應該通過大量和深入研究，正確認識中國實際的權力運作體系。

「治黨」與「治經濟」的平衡

2016年10月，中共中央對外聯絡部主辦的第三次中國共產黨與世界的對話在重慶召開。作為與中共高層對話的參與者，本人的興趣點是中國共產黨和當代中國歷史發展之間的內在邏輯。在參觀鄧小平居所時，講解員所引述的鄧小平的一段話，可以說給出了有效答案。鄧小平在解釋什麼是共產黨的政治時說：「政治是人民的，也是為人民的，共產黨就是為發展生產力的」。

這裏的幾個關鍵字就是：共產黨、人民和生產力。理順這三者之間的關係，便是共產黨的執政邏輯，或者說是共產黨的治國理政的方法論。簡單地說，就是要在政治、經濟和人民三者之間實現均衡，而這個均衡的支點就是人民。

1949年新中國成立後，執政黨的重心在發展經濟和「講政治」之間經歷了多次曲折，直到改革開放成為執政黨的重要議程後，解放生產力成為很長一段時間的重點，令中國經濟得以快速發展的同時，也出現了過度追求GDP主義、腐敗等問題。

十八大以來，執政黨的自身建設再度獲得重視。中央從經濟轉向政治，首先從黨內入手，進行了大規模的反腐敗運動，成功清理了一批黨內形成的「團團夥夥」，嚴肅了黨風黨紀。

在「治黨」取得成效的同時，中共也認識到，經濟仍然是要務，發展仍然是硬道理。也正是在這個意義上，中共提出了「四個全面」的戰略佈局，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨。從目標順序安排上來看，全面建成小康社會是要務，但是從手段上說，全面治黨是要務，在中國的環境中，如果沒有全面治黨，其他三個全面都無從談起，都將會是空中樓閣。

因此，可以說十八大以來高層開啟的「治黨」行動只是起點，其最終目標是未來再次實現政治、經濟和人民三者之間的均衡。治黨並不代表經濟不重要了，相反，是為了更有效地促進經濟發展，讓未來中國的發展不再是單純的GDP主義，而是一種有助於社會公平正義的經濟發展。

改革的「底盤」在地方

十八大以來，中央政府在改革方向上一直強調產業升級，十八屆三中全會出臺的改革方案，更進一步明確了要讓市場起決定性作用，解決好政府和市場之間的關係。如果從頂層設計看，這些政策的制定相當理性和科學，無論從政府到社會，都是具有高度認同的。

但是一段時間後，大家就會發現，有些政策一旦落實到執行層面，經常出現執行不下去的情況，有時甚至走向了目標的反面。從一定程度上說，近年來中國經濟發展中的一些領域，出現了不少這樣的問題和政策之間的衝突。

產生這種情況的因素很多，重要的一個方面就是所確定的目標與追求目標所使用的手段之間的不一致性。因此，在頂層設計已經到位的情況下，中下層的執行能力和轉化能力，在今天就顯得比任何時候都重要。如果沒有基層的改革和創新，頂層設計就是空中樓閣，不可能落地生根。

相比已經明確權責、完成改革頂層設計的中央，種種跡象顯示，中國的地方治理現狀問題仍很多，而這也是關係到未來中國改革能否順利推進的重點之一。

地方出現的問題主要是兩個方面：一是內部運作出現問題，一些政府部門和官員不作為。明明知道有很多事情要做，但是也沒有動力，誰也不想承擔哪怕是微小的責任。第二，部分地方政府和當地群眾的矛盾出現了深化、激化，甚至加劇的情況，導致官民之間缺乏基本的信任。

地方政府和社會民眾之間的信任建立不起來，和地方政府官員的任命有很大的關聯，在中國數千年的歷史中，縣級政府一直是中國行政管理體制中的重心，這一級出了問題，社會必然會出現問題。然而很多縣級領導幹部都是上級委派或外調而來的，缺少本地幹部，這就導致了地方幹部的經驗錯位，縣級政府不瞭解地方情況和需求，也限制了縣級幹部與地方建立有機關係，難有動力從本地利益出發，真正為地方服務。

還有的幹部，不能適應新的反腐敗制度，不能正確理解這些制度，總是處於擔心和恐懼中，也導致很多工作不想做、不敢做。

長期來說，如果今天存在的這些問題持續下去，必然會進一步惡化政府和社會關係，影響改革的推進和執行力。在目前的體制下，若要改進地方治理局面，首先要敢於啟用地方幹部，明確基層幹部的上升途徑，讓他們和上級之間建立起有效的溝通機制；其次，選拔地方幹部制度要公開透明，避免因任用不公導致的腐敗和懶政；再次，任用幹部的標準制定要注意可操作性、具體化和細節化，避免不接地氣；另外，不同領域產生的幹部也要調配適當，以免失衡。

十八大以來，中央一直呼籲致力於社會治理建設，習近平也多次對幹部任用弊端提出了很多指導性意見，但是在實踐層面，還需要有關部門儘快制度化和在基層實際推行。

歷史上太多例子證明，地方基層不可忽視，國家的「底盤」是社會，「底盤」一旦鬆動，就不能支撐國家這棟大廈了。

（鄭永年／文）