國道重新開始收費了嗎？近一年來，相關討論層出不窮。
  2024年8月25日，山東省批復同意濟南黃河大橋設置收費站，該消息一度引發社交媒體上對於「國道恢復收費」的猜疑。儘管官方很快出面澄清，收費站只服務於新建的大橋，並非「恢復收費」，但相關討論依舊餘音難消。
  實際上，近幾年來國道、橋隧新設收費站並非新鮮事。南方週末檢索了全國各省（自治區、直轄市）政府網站近5年新設的公路收費站批復記錄，其中9省公開信息較為詳細。這9個省5年來共計至少新設了30處國道、一級公路、橋隧等收費站。收費年限少則三五年，多則三十年。
  2009年是中國公路建設的轉捩點。當年推出了成品油消費稅改革，公路養護有了新的資金來源，同時大規模裁撤了二級公路的收費站，公眾對於「國道免費」的印象就此出現了。
  但國道收費站從未完全消失。根據交通運輸部數據，至2021年底，全國一級公路、二級公路、橋隧收費站依然保有484個。
  十餘年來，免費公路的資金支柱是成品油消費稅和車輛購置稅，但新能源車崛起等因素，使得這兩種收入同時下降。全國收費公路的收支缺口也日益拉大。
  難題之下，新增國道收費，或成為地方政府的一種解法。
  350公里路，三四個國道收費站
  9月20日傍晚，內蒙古的一家煤礦，夜色已與地面的煤色連成一片。
  卡車司機毛師傅與工友們排隊等待裝載原煤的間隙，饒有興味地聊起了不久前引發討論的「濟南國道恢復收費」一事，「最近聽說我們這邊也可能要恢復一些收費站」。
  近年來，多地省政府的確批復了不少新增的國道收費站。例如山西省2023年11月公佈的《關於同意國道241陽方口至朔州段和國道336朔州至平魯段公路改擴建工程專案設置收費公路收費站的批復》（晉政函〔2023〕112號）。這兩座新增的國道收費站均位於山西北部，其中一座就在毛師傅工作行程的目的地所在城市。
  毛師傅對此並不詫異，他的運煤路線由內蒙古至山西北部，全程350多公里，要在數條國道、高速公路之間輾轉，沿途經過多個國道收費站，「內蒙古境內兩到三個，山西境內有一個」。上了年紀的老師傅會在儲物箱裏備上各種面額的紙鈔，他們不習慣移動支付，這正是為了應付路上的國道通行費。
  與外界普遍認識中的「國道不收費」不同，常年跑煤炭運輸的司機師傅們反而會戲謔地反問一句，「還有這好事兒？」
  臨近午夜，毛師傅的車裝載完備，這一程要連夜送達，之後再返回。一次往返要經過7次國道收費站，每個站點收費55元，加上高速通行費，往返共計約1100元。這一車煤炭的總體運費在3000元左右，公路通行費的支出約占運費收入的1/3。
  不少司機都會在返程時再接一項運送碳酸鈣礦石的任務，「空跑一趟會虧錢的」。
  蒙、晉一帶，運煤司機被俗稱為「開大車的」，在煤炭行業興盛的時代，「開大車」收入可觀，一度是「香餑餑」職業。通行成本也較現在更高。毛師傅幹這一行已接近二十年，他回憶，「大概2009年以前，這一路的收費站至少是現在的兩倍，通行費大概是如今的兩到三倍」。
  當時高額的收費壓力下，不少司機選擇繞行小路以避開收費站，有的司機或車隊還會對卡車進行非法改裝。開著嚴重超載的「百噸王」想方設法繞過收費站，成為那個時代行業裏公開的「財富密碼」。由之引發的車禍事故在當年也屢見不鮮，數倍於標準載重的卡車對路面的破壞也給公路養護帶來負擔。
  這番亂象直至2009年的成品油消費稅改革、國道收費站大量裁撤時才得以改觀。
  但隨著能源結構、煤炭主要運輸方式的變化，近年來行業生態早已大不如前。採訪中，不少老師傅言語中難掩惆悵，「這一行已經掙不到什麼錢了。」
  公路收費的前世今生
  毛師傅運煤途經的收費國道多為經營性公路，其與政府還貸公路同為收費公路政策下的產物。前者一般由企業或其他經濟組織投資建設，依靠收取車輛通行費收回成本、養護運營；後者一般是當地政府交通主管部門通過貸款或集資建成的公路，收取通行費以償還債務。
  收費公路的建設思路可追溯至上世紀80年代。1984年，國務院出臺收費公路政策，打破了公路建設單純依靠財政投資的體制束縛，形成了「國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資」的多元化投融資機制。
  這對後來的交通基建影響深遠，「貸款修路、收費還貸」逐漸成為主流模式，全國路網迅速鋪開。
  根據交通運輸部數據，至2008年，全國公路總里程已達373萬公里，約為1984年的四倍。其中，95%的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路是依靠收費公路政策完成建設的。
  路網建設快速發展的同時，收費站密集、通行費偏高、個別公路違規超期收費、以費代稅、負擔不公平等弊端顯現。特別是二級收費公路，其里程和收費站均占收費公路總量的60%，但高速公路成網後，其作用被大大削弱，這些收費站又大多分佈於城鄉居民頻繁使用的區域，公眾意見大，改革成為必然。
  2008年12月，國務院發佈《關於實施成品油價格和稅費改革的通知》，成品油稅費改革由之開始。具體包括，提高成品油消費稅單位稅額，取消公路養路費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費等六項收費，逐步取消政府還貸二級公路收費等。新增成品油消費稅通過財政轉移支付的方式，其中一部分用於替代公路養路費等六項收費的支出，以及對各地取消政府還貸二級公路收費進行補助。
  2018年12月，全國人大常委會通過《中華人民共和國車輛購置稅法》，明確車輛購置稅資金的支出用於國家高速公路、普通國道、普通省道、橋隧等方面的新建、改建和擴建。
  至此，中國公路形成了新帳本：成品油消費稅、車輛購置稅變成了非收費公路的兩大資金支柱。
  在用途上，成品油消費稅主要用於非收費普通公路的養護；車輛購置稅主要用於非收費公路建設和高速公路建設資本金或補貼。
  同一時期，各地開始大規模取消政府還貸二級公路的收費，裁撤收費站。根據交通運輸部數據，從成品油消費稅宣佈改革至2009年5月初，不到半年裏，山東、江蘇等12省就撤銷了1263個收費站。到2021年末，收費的二級公路已削減至0.75萬公里，對應的主線收費站僅剩115個，而收費公路的結構中占比超過95%的是高速公路和一級公路。
  收支缺口十年擴大11倍
  然而，一些地方公路路網建設的財政狀況並不如預想的樂觀。
  比如近期備受關注的山東濟南G104黃河大橋，該橋總投資78.93億元，專案建設運營單位是濟南黃河大橋建設管理有限公司，經多重股權穿透後，分別由濟南市國資委和山東省財政廳按比例持股。
  南方週末以市民身份致電濟南市交通運輸局時，工作人員回復中多次提到「財政資金有限」，因而該橋無法依賴財政資金進行建設以滿足公益通行需求，而是採用BOT模式（建設—經營—轉讓），引入「社會資本」融資建設，擬通過收取通行費收回成本。
  不僅是山東濟南，不少收費站近年來在批復設立時同樣引發過輿論熱議。
  交通運輸部數據顯示，至2021年末，全國18.76萬公里的收費公路中，除高速公路外，包括一級公路1.76萬公里，二級公路0.75萬公里，獨立橋樑及隧道1329公里，對應484個主線收費站。該數據2021年後再無更新。
  南方週末查閱各地政府網站中的公眾留言板、代表委員建議等資訊，公眾要求取消某些公路收費、裁撤收費站的建議頗為常見，而政府方面的回應多為財政資金緊張、公路建設養護收支缺口巨大等，罕有此類建議被採納。
  交通運輸部發佈的《2021年全國收費公路統計公報》顯示，2012年全國收費公路收入3281億元，支出3847億元，收支缺口為566億元。之後的十餘年間，收支缺口逐漸擴大。至2021年，全國收費公路收入6630億元，支出12909億元，收支缺口已擴大至6279億元，是十年前的11倍。
  總體投資方面，2024年的前7個月，全國公路交通固定資產投資累計完成1.4萬億元，同比增速為-11.7%。
  用於養路的「兩稅」都難增長
  至2022年底，中國公路總里程達535萬公里，其中，高速公路通車里程17.7萬公里，穩居世界第一；普通國道二級及以上占比80%、鋪裝路面占比99%。
  這組數據一方面反映出公路基建的大規模發展，另一方面，路網提質、存量公路老化、總里程增長也帶來了公路養護成本激增的問題。
  交通運輸部公路科學研究院張玉玲等曾撰文預測，高速公路到2030年將增加超過3000億元的養護管理資金需求，普通公路養護資金缺口也有繼續擴大的趨勢。
  支出擴大的另一邊，收入卻在減少。
  成品油消費稅承擔著非收費普通公路的養護成本。但近年來油價居高、新能源汽車逐漸佔領市場、能源結構轉變，成品油消費稅恐難持續增長。
  2022年6月，在財政部對十三屆全國人大五次會議第2043號建議的答復中表示，「近年來，成品油價格和稅費改革新增收入增長緩慢，有的年份甚至出現負增長，難以支撐相關支出安排，導致成品油稅費改革轉移支付近幾年沒有增量」。
  《中國石油石化》雜誌近期發文指出，2024年上半年成品油消費量預計為1.75億噸，同比下降1.4%；下半年，總消費量預計為1.84億噸，同比下降3.8%。
  多家研究機構相關研報認為，未來幾年成品油消費需求將進入平臺期，之後將出現長期衰減。在此預期下，未來成品油消費稅或將難以持續為公路基建「輸血」。
  公路資金的另一支柱是車輛購置稅，主要用於非收費公路的建設和為高速公路建設提供資本金或補貼。而這一稅種也一直被作為政策工具，通過減稅、免稅等手段引導公眾的汽車消費。當下，符合減免購置稅條件的新能源車、小排量汽車逐漸佔領市場，導致車輛購置稅難以增長。
  根據國家統計局數據，2022年國家車輛購置稅共2398.36億元，比2021年下降31.86%，並已連續兩年下降。
  公路的收費情況如何呢？排除疫情等因素影響，近年來收費公路的通行費收入總額保持穩步增長，但也存在隱憂。
  公路貨運行業是通行費的主要貢獻方之一，但全行業的收入增長有限。中國物流資訊中心數據顯示，近八年來，公路運價指數從峰值時接近120點的水準，跌至100點以下，近年來在100-105點的低位區間波動，僅比2012年的基點水準略高。
  有調研數據顯示，公路貨運行業企業平均利潤率4.8%，低於規模以上工業企業利潤率2個百分點。總體來看，物流業景氣指數長期低於54.4%的歷史均值，處於待改善週期。
  地方政府的挑戰
  公路及收費公路的立法也亟需突破。
  現行的《中華人民共和國公路法》《收費公路管理條例》分別自1998年、2004年起施行。2018年12月，《公路法修正案（草案）》《收費公路管理條例（修訂草案）》《農村公路條例（徵求意見稿）》（簡稱「一法兩條例」）向社會公開徵求意見。
  其中，與收費公路有關的制度更新是重點，確立「兩個公路體系」（以非收費公路為主、收費公路為輔）發展思路，規範收費公路融資管道，提高收費公路設置門檻，採取「收稅」與「收費」並行的方式，兼顧和保障不同用路群體的權益等。
  然而，歷經五年，「一法兩條例」的修訂工作仍在進行中。5月22日，交通運輸部公佈了2024年立法工作計畫，將「一法兩條例」的修訂列入一類立法專案，加快推進修訂。
  眼下，多地國道開始收費，如何在降低大眾通行費負擔與縮小收費公路收支缺口之間取得平衡，成為公眾關注的焦點之一。
  中國人民大學重陽金融研究院合作研究部主任、研究員劉英向南方週末表示，交通基礎建設的出發點應是立足於公眾利益，便利公眾出行，亦為地方經濟發展提供支持。眼下地方財政吃緊是客觀事實，兩難之下，公路基建的融資機制應該創新。
  清華大學交通研究所副所長楊新苗則對南方週末表示，公路建設、養護需要資金支持，近年來相關稅費的增長已接近頂峰，基礎設施的管養規模仍在不斷擴大。因此，從當地政府的角度來看，公路收費可帶來一定的財政收入，緩解資金壓力，具有一定的必要性。
  他也指出，公路收費的負面影響卻不僅表現在加重交通成本上，過重、過頻的公路收費可能導致交通參與者選擇繞行以規避費用，從而降低某些公路的使用頻率。對物流運輸而言，過高的收費將增加成本，可能對行業發展形成桎梏。
  「因此，如何界定哪些地方應該收費，哪些地方不應收費是一大挑戰。」楊新苗補充道，一些發達地區的企業更傾向於在免費公路沿線設立企業，以降低成本。若周邊均為收費公路，則不利於企業聚集發展。鑒於產業的選址與收費公路政策緊密相關，各地政府需慎重考慮收費政策的潛在影響。
  （張宇軒／文）