陳觀生

本澳社會一直有聲音，要求特區政府優化整個政府架構，解決職能重疊問題。隨著中央亦提出實行“大部制”，借鑒中央的做法，以“大部制”思路來改革政府架構，再次引起本澳社會討論。特首崔世安去年8月表示，政策研究室及相關部門已啟動了政府架構調整的研究，理順職能重疊的問題。筆者認為，研究應該離不開兩個問題：政府架構改革的難點和重點是什麼。按照本澳情況及其他地區、國家的經驗，政府內部權力優化配置涉及的利益調整是難點之一，而重點一般是改變部分政府機構職能。筆者也認同，今明年是進行這個研究的合適時機，研究結論可列入明年施政方針之中，在下屆政府成立前確定改革方案。

政府架構改革呼聲多

近年來，本澳社會要求理順政府部門職能及架構的聲音逐漸增多，反映社會希望透過優化整個政府架構，解決職能重疊問題，提升績效和公務員積極性。行政長官崔世安去年在立法會施政報告上稱，政府正評估政府架構，以及研究推出領導主管官員績效評估，也令社會感到特區政府銳意開展有關工作。

根據傳媒報導，在立法會議員當中，提出這個問題較多的議員是吳在權，他多次指出，行政當局是時候全面審視公共行政體系。他指出，澳門回歸10多年，公共行政體制未見與時俱進、優化精簡，反而職能相近的部門愈來愈多，職能重疊、權責不明，成為行政效果不彰的因素之一。他要求明確應否檢討現行5司設置的格局及職能配置。

吳在權認為，澳門政府架構臃腫膨脹，特區政府深化行政改革和完善施政，需要加快落實優化政府架構及官員問責制。他促請特區政府完善公務員內部管理和監管機制，尤其必須落實領導主管問責制度，提升公務員法治意識。吳在權指出，當局有需要盡快研究職能重疊、透過合理分配資源，提升績效和公務員積極性。

而吳在權的搭檔議員陳明金也批評特區政府架構無序擴張，機構和人員不斷膨脹，增加公共開支，他促請特區政府深入探討科學設置行政架構，又建議合併身兼多職官員所領導的部門。陳明金認為，特區政府架構近年不斷臃腫，很大原因是相繼增設多個項目組，項目組作為過渡及臨時性組織，但與其他部門職能相近或重疊，導致權責不清，政出多門，亦容易令人認為特區政府面對急速發展形勢，只能見步行步。

除了立法會議員之外，有學者也建議理順政府部門職能及架構，理工學院公共行政課程副教授陳卓華稱，公眾對行政效率低下、部門“架床疊屋”方面有意見，他認為在理順職能架構工作上除行政法務司外，其他範疇亦應審視所管轄的部門資源情況作出建議，讓工作做得更好。

在這些聲音中，引起最大反響的是全國政協常委、立法會前主席曹其真去年在她的博客撰文，就著議員陳明金的質詢“深表認同”， 發文批評特區政府架構“疊床架屋”。 她認為，職能重疊、機構膨脹、公務員激增，“令人感到甚是擔心和焦慮。”曹其真披露，澳門公務員由12年前1.7萬激增至2.5萬，加上臨時工有近3萬人（澳門約有50萬人）。“公務員占總人口的比例之高相信是在世界上少見的。”曹其真指，澳門一年付給公務員的薪金總和將逾200億元。她說，公務員數量和政府負擔都“十分駭人聽聞”，令人更擔心的是行政效率並未隨著機構膨脹而提高。

她引用行政公職局資料，單是政府諮詢組織、項目組、基金等間接行政機構共有73個。澳門的行政架構分直接機構和間接機構。直接系特首辦、司長辦、局廳處等機構，間接機構則以基金、辦公室、項目組、諮詢組織等名目出現。曹其真乾脆將澳府目前的間接機構全部“曝光”：特首下轄6個諮詢委員會，其他5司長下轄36個委員會；保安協調辦公室、格蘭披治大賽車委員會等“辦公室/項目組”共計13個，各類基金18個。她評價道，各直接機構不單存在嚴重的職能重疊、職責不清、各自為政的弊端，諸多的“間接行政機構”更是形同虛設，並且職責不清。曹其真還舉例稱，婦女委員會將設一秘書處，其負責人由政府廳級公務員擔任。假如婦女委員會搖身一變成正式的行政、財政獨立機構，很多委員會都會跟風，政府架構疊床架屋、公務員暴增的情況將變本加厲。

總結起來，社會對政府架構的不滿主要在於政府職能及機構設置缺乏章法和公務員在編人員非理性膨脹，導致政府該管的沒管好、不該管的又管得過多，許多事沒人管、許多人沒事幹，行政成本高、效率低。

架構改革重點是職能重疊

對於社會的聲音，奇怪的是極少見到主管的行政法務司有所回應，反而特首崔世安的回應則明確及清晰，他在去年8月的立法會答問大會上表示，已委託政策研究室評估特區政府架構，他認同現時是評估及調整的合適時間，包括架構的合理性，重疊現象及管理關係等。

對於社會批評政府架構架床疊屋，崔世安稱，由03年起，澳門進入高速發展，當中很多事情都不在預期內，居民一直提出增加更多服務，但政府都有其難處，因為增加服務離不開財政資源及軟硬體增加。崔世安又相信，絕大部分公務員都是盡忠職守為市民服務，確保特區正常運作。而議員崔世平稱，外界批評政府架構日漸臃腫、部門資源重疊，他認為，公務員人數的增加，應平衡服務型政府的需要。崔世平稱，增加公務員需可解決問題，但真諦應是改善公務員服務質素及提升行政效率，他建議制定可量化的比較，讓部門主管及市民均可看到增加的人數可改善的工作質量。

筆者認為，研究本澳政府架構改革，首先要回顧本澳政府機構設置歷史，在回歸前，澳門政府架構澳督以下設７個政務司，分別為經濟協調政務司、運輸暨工務政務司、司法政務司、行政教育暨青年事務司、保安政務司、傳播旅遊暨文化政務司、社會事務暨預算政務司。在籌備澳門回歸時，澳門特區籌委會就未來特區政府機構設置和主要官員界定擬定了一份意見草案。草案中擬定特區第一屆政府將設五個司，順序依次為行政司、經濟財政司、司法司、保安司、社會文化司。該份草案還就特區政府架構提出設立各司以下的部門，如局、廳、處的數目、名稱和職能，概由特別行政區政府自行決定。回歸前特區籌委會分析了澳葡政府七位政務司的設置及職能分工，依據基本法規定，參照當時澳門社會人士對精簡架構的訴求，將七司減為五司：行政法務司、經濟財政司、保安司、社會文化司、運輸工務司。

回歸以來，本澳有關政府架構改革的聲音不時傳出，只是最終未見政府有所動作。2008年全國兩會亦提出了“大部制”改革，當時引起澳區全國人大代表、全國政協委員的回應，代表、委員暢談方案對澳門行政改革的啟示。當時的全國政協委員崔世昌直言，特區政府面臨換屆，現是適當時候檢視澳門特區整體的行政架構，建議增加司長、合併部分局級部門。崔世昌認為，是適當時候好好檢視運作八年多的行政架構。他並認為，“司長應該要增加，一些局可以合併”，但他沒有談及哪些局級部門有合併的可能性，“大家心中有數啦”。 ○九年產生新一屆特區政府前，社會也再次就政府架構熱烈討論，但最終以傳承創新為目標的新政府沒有對此有所動作。

與本澳相比，回歸之後，香港特區政府為適應社會轉變的需要，曾數次調整局級以上行政架構。香港特區政府對其行政架構的調整出於兩方面原因:一是香港政府內部的各個機構也有職能重複以及分工不明確的地方。二是2002年，為了推行高官問責制，政府也需要重組各個決策局及其下的部門。

正如特首崔世安所說，澳門回歸後進入高速發展，居民一直提出增加更多服務，但增加服務離不開財政資源及軟硬件增加。以增加部門和機構來回應居民的服務需求，確實是可行的辦法之一，但因此造成職能重疊的情況必然增加，所以政府架構改革的重點是檢討政府架構，理順職能。

筆者總結社會反映的意見，發現社會對政府架構改革的訴求主要有幾個方面。首先應該理順的是回歸後撤銷臨時市政機構及解散臨時市政機關而設立的民政總署，因為其多項職能確實與其他政府部門交叉重疊。如民政總署章程中有個其職能的前三條均與其他政府部門交叉：（一） 促進及執行文化、康樂及體育範疇內的政策，但不影響與其他公共部門及實體的合作；（二） 促進環境衛生，尤其確保公共地方的清潔及動物的監管，並與行使衛生當局權力的公共部門或實體合作；（三） 規劃、促進及執行公民教育的資訊及培訓活動。第一條是文化局和體育發展局職能，第二條是衛生局職能，第三條是教青局職能。其次是行政法務司職能需理順。特區籌委會的意見草案中設有行政司和司法司，筆者未知為何最終的方案是兩司合併，但經過多年實踐可見，兩司合併反而令行政法務司成為5司中令市民最為不滿的司級部門。第三，工務運輸司屬下多個局級部門確實有需要合併；第四，經濟財政司屬下有多個部門職能交叉，如經濟局與貿促局；第五，司級之間有需要職能重整，如有建議將旅遊局由社會文化司撥歸經濟財政司管轄。

改革難在利益調整和權力重整

分析本澳政府架構改革的難點，首先，改革過程中的利益分配是改革舉步維艱的關鍵因素。我們必須用現實的目光審視本澳的政府架構改革，它必然會動到部門利益和個人利益。政府部門在架構改革上，思考問題時，往往站在自身角度思考問題，第一是關注部門的切實利益。第二，是政府機構本身存在慣性，在日常行政過程中，一旦習慣，就不會想作改變，這是官僚機構的通病。第三，部分部門缺乏改革動力，這種動力來源於切身的體會。改革，很多部門都會涉及到這個部門的職能變動以及這些部門人員的安排，它是牽一髮而動全身的一個問題。任何一個官僚機構都會有自我膨脹的趨勢，並且為這種膨脹找到自身的合理性，在改革中切斷其自我膨脹的慾望，肯定會遇到各方面的阻力，這就需要有一個高效率的協調部門，特別是核心領導層的協調能力。

其次是難在權力重整。從部門利益角度看，合併後的各部門必然存在被更重要的部門擠壓的情況。政府機構改革本身涉及到權益的調整，涉及到部門權益調整。改革本身就是調整權力和利益的，比如職能部門人員配置，權力行使程序、要求等都要重新調整。