最近美國和英國這兩個聯合國安理會常務理事國，在支持台灣成為世界民航組織（ICAO）觀察員的議題上，表現得頗為活躍。繼美國眾議院於六月十八日通過支持臺灣以觀察員身份加入聯合國轄下的國際民航組織後，參議院也於六月二十日通過了同樣內容的法案，要求國務卿克裏在今年九月二十四日舉行的三年一度的「ICAO」大會中提出計畫，支持臺灣在「ICAO」大會及相關會議、機制獲得觀察員身份。為此，奧巴馬總統於七月十二日簽署支持台灣參加「ICAO」的一一五一號法案，並宣佈美國政府全力支持台灣的入會案。另外，據說英國政府也已向台灣當局表態，倘若能找到機制讓台灣參與「ICAO」，英國也將會予以支援。而歐洲議會則早已於二零一零年通過了支持台灣參與「ICAO」的議案。由此事可見，本來應由北京打出的一張好牌，由於遲疑不決，而逐漸流失了主動權和主導權。

本來，按照「胡連會」《兩岸和平發展共同願景》的精神，是應當在恢復兩岸協商後，由兩岸討論台灣民眾關心的參與國際活動的問題，包括優先討論參與世界衛生組織活動的問題；雙方共同努力，創造條件，逐步尋求最終解決辦法。但不知為何，兩岸恢復協商已經五年多，除了台灣以觀察員身份出席世界衛生大會之外，台灣參與其餘的一些政治敏感度不高，但卻關係到二千三百萬台灣民眾切身利益的國際組織活動的討論，卻一直遲遲未有啟動。這就令到台灣民眾出現反彈情緒，從過去的不排斥透過兩岸協商來解決台灣參與國際組織活動，演變為希望由台灣自己爭取參與國際活動的自主性。如「未來事件交易所」昨日公佈的「兩岸政治談判」調查結果就顯示，兩岸簽署對外關係合作協議的支持度為百分之五十點二，兩岸簽署台灣國際參與空間協議的支持度為百分之四十五點八，可見台灣民眾比較支持台灣擁有國際空間自主性，希望兩岸在對外關係上進行合作，而不是依附在大陸之下的台灣國際參與，或由大陸決定台灣的國際活動空間。

就以國際民航組織為例，台灣方面一直在向大陸打招呼。在前年十一月日本橫濱的「APEC」峰會上，連戰就代表馬英九向胡錦濤提出了包括「ICAO」在內的「台灣國際活動空間」的訴求，而胡錦濤則回應說，「對於對外事務，包括台灣民間組織參加非政府國際組織問題，應該經過兩岸溝通協商。如此，有些不必要的內耗和不愉快的事情就可以避免，有些問題也可以得到妥善解決。」胡錦濤還風趣地表示，兩岸很多事情「通通氣」就好了，這是因為沒有協調，大家都不知道，悶在肚子裏，一旦發生就熱鬧了，所以要「通通氣」。而在去年九月的俄羅斯海參威「APEC」峰會上，胡錦濤再次對台灣加入「ICAO」作出了善意的回應。連戰在會後記者會上率先宣佈，台灣參與國際組織將有重大進展。他在「胡連會」中提出，台灣在參與「世界衛生大會」，積極爭取參與攸關兩岸及國際民眾飛安的「ICAO」胡錦濤代表大陸方面做出了善意回應，表示同意根據「ICAO」ＩＣＡＯ」章程，認真考慮台灣參與「ICAO」的方式。連戰形容，這是大陸首次對此議題做出明確的善意回應，揭示兩岸新契機的開始，「台灣參與國際組織的大門打開了」。由此，這本在台灣民眾和輿論中，有較為正面的評價。但在兩年多之後，卻未見有任何進展的消息。難怪馬政府和台灣民眾會如此著急。

國際民航組織是聯合國的一個專門機關，與經濟暨社會理事會關聯。一九七一年，國際民航組織隨著聯合國接受中華人民共和國代表，驅逐「中華民國」代表，決議通過中華人民共和國是中國唯一合法的代表。中華人民共和國繼承了中國的會員國籍，於一九七四年二月決定接受《國際民用航空公約》，參加國際民航組織，並被選為理事國。從此之後，台灣的國際航空回歸到舊日的模式，與各個友好國家簽訂雙邊條約或協議來運作。

然而，由於專門機構的職能具有高度專業性，業務比較狹窄，因而它們在組織成員的吸收上就特別注意普遍性，以擴大其活動領域，發揮其最大的組織效果。一些專門機構為了達到組織最大的活動效果，也允許某些非主權的政治實體作為其聯繫成員參加該組織的活動。聯繫成員參加專門機構的條件，通常比參加一般政治性組織的條件簡單一些，因此其成員資格的取得較為容易。有些國家，在某種情況下不可能加入聯合國或其他國際組織，但在接受某些專門機構基本文件的條件，卻有可能成為這些專門機構的成員體。例如世界氣象組織、國際電信聯盟、萬國郵徶聯盟、世界衛生組織等皆是如此。不過這種成員的權利常常受到一定限制，稱為「準成員」。這種成員雖然可以利用組織的各種服務與援助，並可提出各種建議，但是在大會、理事會等主要機關中，在財政經費等重要事項上，往往不能享有表決權。世界氣象組織規定，它同聯合國建立關係的協定，需經三分之二的「國家成員」同意才能通過。這是對「非國家成員」權利的一種間接削減。

國際民航組織的政治敏感度較低，而且它的主要職能是負責協調世界各國政府在民航領域內的各種經濟、法律事務，規範國際民航的航路、航站和航行設備建設，制定航空技術國際標準。國際民航組織的其中一項功能，是保障乘客的生命安全，這是人的最主要基本人權。而且，由於台灣的民航活動主要是對國際航線的經營、開闢，而與台灣建立對飛國際航線關係的國家大多是台灣的「非邦外國」，因而也可就此而提出非聯合國會員也應可參加國際民航組織活動，以共同保障民航乘客安全的訴求。尤其是「臺北飛航情報區」位居東北亞和東南亞的空中交通樞紐，向五十多家航空公司經營的定期航線提供服務，每週有超過二千六百次航班往來，每年提供一百三十餘萬航次的飛航資訊。台灣若能直接與國際民航組織聯繫互動，臺北飛航情報區就能及時準確地獲取航行信息將獲得保證，在一定程度上有助於提升航空管制服務質量來維護航空安全。

如同《世界衛生組織章程》那樣，《國際民航組織章程》也為台灣以非主權政治實體作為「觀察員」出席大會，預留了空間。而按《國際民航組織理事會程序規則》規定，「觀察員」的定義是：「代表一未於理事會佔有席位之締約國、一非締約國、一國際組織或其他實體之個人，經其國家或組織指定並授權參與理事會一項或多項會議，對動議或修正案不具投票、提案、或附議之權利，並符合理事會所定之其他此類條件，持有其被任命之憑證文書者。」其中的「其他實體」，就可為台灣以「中華臺北民航局」的名義作為「觀察員」出席國際民航組織的大會，提供了可行性。

因此，應由北京掌握主動權和主導權，在不造成「兩個中國」、「一中一台」的前提下，通過兩岸務實協商作出合情合理安排，讓台灣以「觀察員」身份參與國際民航組織等國際組織的活動，不要等到具有聯合國安理會常務理事國身份的西方國家提出後，才「被迫」跟隨其指揮棒「起舞」，反而陷於被動。