澳門特區立法會昨日細則性討論及表決《承認及喪失難民地位制度》法案。在經過一個多小時的討論後，由於政府與議員雙方對法案內容有不同的理解，故只能細則性通過其第一條至第十條條文。為此，立法會決定，推遲第十一條至第四十條條文的表決，並將法案發回給小組討論後再交回大會審議。據說，這是立法會首次對已交付大會作細則性審議表決的法案，作出「打回頭」退回小組委員會重新審議的決定。

立法會的「首開先例」，是明智的，也是認真審慎的。這是因為，有關「難民地位」的法律制度，並不單純是澳門特區的內部事務。它不但涉及到國家主權尊嚴的問題，而且也牽涉到國際公法及國際關係的問題。澳門特區作為中華人民共和國中央人民政府管轄下的一個地方政府，盡管擁有自己的政權組織，有管轄的地域和居民，並在其管轄的地域範疇內，享有和行使高度的自治權，但由於澳門本身是一個非主權的地區，沒有國家層面的外交事務，故不能獨立自主地處理對外事務。不過，由於澳門所處的特殊地位，於是有了與澳門特區有關的外交事務需要處理。因此，按照「澳門基本法」第十三條的規定，澳門特區可在中央人民政府的授權下，依法享有自行處理有關的對外事務的權力，這是澳門特區享有高度自治權的重要組成部分。因此，在中央政府決定將其參與簽署的《關於難民地位的公約》及《關於難民地位的議定書》延伸到澳門特區適用的情況下，澳門特區立法機關也就有義務亦有權利制定相關的法律，使這兩個國際公約轉化為區內法律，以便於這兩個國際公約的相關內容得以在澳門特區內生效。但正如前述，這兩個國際公約的適用於澳門特區，是來自於中央政府的授權，而中央政府在簽署時，又宣佈對其個別內容予以保留，故相對地澳門特區在適用這兩個國際公約時，也宜根據澳門的實際情況，透過立法

的形式，對不適用於澳門特區的個別內容排除在區內法律之外。這就涉及到國家主權與國際公約，澳門特區與聯合國大會附屬機構──聯合國難民事務高級專員公署之間的關係的問題，這確是需要審慎處理的。

《關於難民地位的公約》與《關於難民地位的議定書》，都是聯合國主持制定的國際公約。其中，《關於難民地位的公約》於一九五一年七月二十八日簽訂於瑞士日內瓦，一九五四年四月正式生效。該「公約」規定了難民的定義：指那些以種族、國籍、宗教、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因作為畏懼理由而需留在本國以外，並且由此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人，或不具有當地國籍並由於上述原因留在以前經常居住的國家之外而不能或不愿返回該國的人。「公約」的主要內容有：一、難民應遵守所在國的法律和規章，締約國應不歧視難民並給予一般外國人的同等待遇；二、難民的法律地位，包括婚姻、財權、發明權、藝朮權、結社權以及出席法院權等權利的保護；三、難民的職業活動，包括受僱職業、自營職業和自由職業等方面的待遇；四、難民的福利，包括住房、教育、救濟、勞動報酬、社會保險等；五、難民管理方面的範圍，包括發給身份証和旅行証、徵收稅捐、資產的轉移、驅逐出境的條件、入籍等方面的規定；六、締約國應與聯合國難民事務高級專員公署進行合作，並為其工作提供方便。而一九六七年一月三十一日在紐約簽訂的《關於難民地位的議定書》，則刪除了「公約」關於只適用於一九五一年一月一日以前發生的事件而成為難民者的規定，使所有在「公約」定義範圍內的難民均享有同等地位。一九八二年十二月二十三日，中國正式加入該「公約」組織，但同時聲明對「公約」第十四條後半部份〔即在難民藝朮權利和工業財產方面，「他在任何其他締約國領土內，應給予他經常居住國家的國民所享受的國民所享有的同樣保護」，此一規定似有干涉他國內政之嫌〕，及第十六條第三款〔即難民出席法院的權利，「難民在其經常居住的國家以外的其他國家內，就第二款所述事項，應給以他經常居住國家的國民所享有的待遇」，此一規定也含有干預他國內政之嫌〕持有保留。中央政府決定這兩份國際公約適用於澳門特區後，澳門特區亦應中央保持一致，對這兩項條文規定持有保留。

刻下正在澳門特區立法會審議的《承認及喪失難民地位制度》已獲通過的條文內容，包括了「難民」的定義〔第三條〕。在這裡，「難民地位法」並未作具體化及細化的表述，只是將之虛化及粗放化為「根據公約及議定書的規定屬難民者」，及「根據《聯合國難民事務高級專員辦事處規程》第六條及第七條的規定，屬聯合國難民事務高級專員辦事處主管範圍者」。這樣的處理方式，利弊參半。其好處是可使「難民地位法」精簡利落，免致冗長繁複、聱牙佶齒。但弊端也是明顯的，就是可能會留下「灰色地帶」，為一些本不具難民資格卻冒充「難民」的人士所乘。上世紀八十年代初，數萬名本已獲得中國政府安置並成為中國公民的前越南難民，在並未受到中國政府在種族、宗教、政治等方面的「迫害」的情況下，只是為了追求更佳的經濟狀況及生活條件而冒充「難民」，買棹來澳門麇集，增加澳門社會的財政、社會治安、環境衛生等方面負擔的事件，就隨時會有機會重演。──當時，聯合國難民事務高級專員公署尚能合情合理及正確地宣佈他們為「經濟難民」，不具難民資格，亦即不適用於」公約」及「議定書」，從而促使他們返回獲得中國政府安置的原居地。但國際政治千變萬化，萬一日後發生了不利於中國的國際形勢變化，某些假冒「難民」以所謂「政治、宗教、種族迫害」等「理由」跑來澳門，聯合國難民事務專員公署也不能以客觀公正的態度來對其「難民」資格作出認定，而是以「自由心証」的方式作出解讀，澳門特區就可能會被迫成為「假難民」的「收容站」，甚至是被迫收容違反內地法律的各類人士。因此，這更是應當小心處理的。