行政長官選舉法草案有若干值得商榷之處 行政長官選舉法草案有若干值得商榷之處

行政會完成討論「行政長官選舉法」法律草案。該「法案」規範行政長官的選舉辦法、參選行政長官的資格、選舉日期、競選經費上限等事項,並確定了選舉委員會的產生辦法、選委會各界別及界別分組名額的分配等。按「澳門基本法」所規範的立法程序規定,該「法案」應將送交立法會審議通過,並經特首簽署頒佈後,即成為澳門特區法律體系中的一項主要法律。而「行政長官選舉法」的完成了法律草案的創制程序,也顯示了澳門特區第二任行政長官的選舉工作,已擺上了特區社會政治生活的日程。

我們尚未看到「行政長官選舉法」法律草案的原版文本,只是從行政會發言人唐志堅的介紹中,得知其主要內容。從唐志堅的介紹中,我們粗略獲知,「選舉法案」根據「澳門基本法」的相關規定尤其是附件一「澳門特別行政區行政長官的產生辦法」的規定,及參考第一任行政長官產生辦法的相關規定,對特首參選人的資格及提名辦法、選舉辦法、選舉日期、選舉經費上限,「行政長官選舉管理委員會」的設立,及選舉委員會的產生辦法、選委會各界別及界別名額的分配方案等,作出了訂定建議。也就是說,是對「澳門基本法」附件一所規定的內容,根據澳門的實際情況,將之轉化為本地區法律,並予以細化及具體化處理。

在這裡,仍有若干問題是應予廓清或予以注意的。比如,「法案」所建議的行政長官選舉日期,「至少要在行政長官任期屆滿之前六十日進行」,似是所預留的迴旋空間略嫌不足。當然,倘是現任行政長官爭取連任,這個期限已經足夠;但如是現任行政長官依規定不能再參選爭取連任,參選者以至及當選者就必然是「新人」的天下,「新人」要籌組自己的「新閣」,這就需要較為充裕的時間。何況,倘在選舉過程中出現可能將會宕延時日的選舉訴訟或是其他技朮故障,新任行政長官就未必能趕及在卸任行政長官任期結束時就職,就將會出現「真空狀態」。因此,行政長官選舉日期時限寧可預留較多的迴旋空間,也不宜過於接近行政長官任期屆滿之日。當然,「法案」所述的「行政長官任期屆滿之前六十日進行」,客觀上是預留了「六十日以上」的迴旋空間。但由於這個「六十日」的表述,可能會被機械地理解為「六十日當日」,不利於行政長官在訂定新一任特首選舉的日期時,作出更有利於選舉活動順利進行的合理決定。因此,宜對此一表述方式予以適當調改。比如,我國台灣地區的選舉制法律,對投票日期限的表述,就是「任期屆滿××日前完成選舉投票」。這個「前」字的位置設置,就較為清晰、准確,避免了「灰色地帶」。「特首選舉法案」可適當參考這種表述方法。

又如,由於對提名候選人的程序,只是規定了提名人數的下限,而未作上限規限,就很有可能會在參選人爭取提名時,充分運用自己的各種優勢,將三百名選委會成員的過半數盡括囊中,從而變成已等於是「自動當選」,其他有意參選者只能是「望門興嘆」;甚至是取得了絕大部分選委會成員的提名,擠壓其他有志參選者的空間。這樣做,有利有弊。利的是可以營造新任特首的較高民意基礎及「絕對權威」,日後施政就較為從容瀟灑;但卻並不完全吻合公平、民主的原則,甚至是帶有「政治壟斷」的意味。因此可以說,不設提名人數上限,應是弊大於利。較為理想的設計,是在提名候選人階段應設提名人數上限,以利更多的有志參選者進入選舉階段,營造「民主選舉」的氛圍。但在選舉階段,則應依「法案」的部分設計,在第一輪投票中採用「絕對多數制」,得票超過全體選委會委員的半數,即可當選為特首候任人。不過,「法案」對第二輪投票的遊戲規則設計,似是與現行國際慣例存在差異。──按照國際慣例,凡在第一輪投票中無候選人得票超過半數,則由得票最多的兩位候選人進入第二輪投票,仍需要獲過半數票方為當選。這是為了提高當選者的民意基礎,有利於其順利施政。而現在「法案」對第二輪投票的設計卻是由所有候選人再次參加投票,以致再次出現多人「混戰」情況,不利於選票集中,完全失去「第二輪投票」的應有意義。而且只是採用「相對得票制」,「由得票多者當選」,隨時可能會產生一名「少數特首」亦即「弱勢特首」,在日後的施政中就將會分分鐘受到各方利益勢力的掣肘。

再如,「法案」中關於每名候選人的選舉經費上限為政府該年公共預算總收入萬分之二的建議,有「富人條款」之嫌。這是因為,根據澳門特區目前的財政狀況,平均每年的財政總收入約為一百五十億元左右,萬分之二就是三百萬元。這個「上限」對於經費富裕的商人就十分有利,可以花大錢來大搞競選文宣活動,「用錢掟人」;但對那些清廉的賢能之士,卻極對不利。實際上,根據「選舉學」的原理,選舉是要花錢的,但如不加以有限的節制及管理,則選舉經費就會被金錢所污染,使選舉變得毫無意義,同時對民主政治的品質和發展帶來莫大的傷害。因為選舉如過分讓金錢投入,結果只有富商巨賈才能出來選過,而那些有人才而無錢財的賢能之士,就只能是望而卻步,而失掉施展身手為民眾服務的機會。其結果,當選者不是工商鉅子,就是金牛豪富。選舉的目的已不是「選賢舉能」,而是「選錢舉勢」了。因此,在許多國家和地區,對選舉經費的上限進行了偏緊的限制,而且多是以當地人口為計算基數。而以澳門地區四十五萬人口計算,三百萬元的上限等於是平均每人六元六角,與其他國家和地區平均每人零點五美元以下的標準相比,似是有偏高之嫌。