會展發委會能否走出決策科學民主化新路? 會展發委會能否走出決策科學民主化新路?

(續昨)二、折射了崔世安兌現決策科學化、民主化承諾的施政取向。實際上,這個會展業發展委員會的組成人員,既有政府、業界的代表,也有與該委員會職責相關領域內的知名人士,回饋了決策科學化、民主化的要求,也符合崔世安本人注意充分發揮群眾集體智慧的特點。

「澳門基本法」第六十六條規定,「澳門特別行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織」。澳門特區的諮詢組織,是政府依法設立的隸屬於政府的諮詢組織。其職能是為政府的決策或政府制定政策提供諮詢意見。至於諮詢組織在何種情況下可以設立,如何設立,諮詢組織的組織架構、具體職能及運作方式等,則應由澳門特區的法律予以規定。

實際上,澳門特區行政機關可根據需要設立諮詢組織,是澳門特區「行政主導」政治體制的重要支柱之一。諮詢組織之設,保証了行政機關掌管制訂政策所需的資訊及掌握民意的渠道。在制訂政策時,行政機關可透過諮詢組織吸納體制外〔甚至是「反對派」〕的意見,增強政策的代表性和認受性,確保制訂及推行的政策能兼顧各方的利益和與大部份民眾的訴求一致,這是成功實行「行政主導」的必由之路。若能善用諮詢組織吸納民意的功能,就可使行政機關更加了解民情,而不會各自對民意有不同的理解,並可使決策與民意的關係成為互相促進、互相制衡,但不互相羈絆的關係,緩和社會矛盾,對澳門社會的穩定發展是百利而無一害的。

當然,要使諮詢組織能真正發揮應有的作用,必須考慮這些諮詢組織的以下特性及功能:一、專業性。政府應透過各類諮詢組織吸納專家及社會人士的意見,對特定的社會事務進行研究,集思廣益。二、參與性。行政機關應透過委任不同階層及不同界別的代表或個人參與各類諮詢組織的工作,增加市民對公共事務的參與,讓市民對公共事務有一定的發言權。三、政治性。諮詢組織機制應能為政府營造開明和開放的形象,並可透過委任諮詢組織的成員,讓政府扶植及培養「親政府」的力量,加強政府的管治能力,推動政府的施政。四、獨立性。政府為避免直接處理一些敏感引起尷尬的問題,就宜成立獨立的諮詢組織以增加決策的公信力和獨立性,並讓非官方人士能以客觀及獨立的態度處理上訴個案,作出仲裁,以增加公眾對政府部門的監督,也可提高上訴過程的公信力。五、統疇性。諮詢組織應能令政府部門打破官僚部門的規限,對某些政府特別關注的政策範疇作更有效的統籌及協調。六、督導性。為了確保一些重要工程或政務計劃能按時按質完成,宜成立一些督導性的諮詢組織加以推動。

澳門回歸後,特區政府建立了不少諮詢組織。其中有些是前澳葡政府的諮詢組織乘坐「直通車」成為特區政府的諮詢組織的,連「乘客」也是一張「車票」直通到底;有些則是特區成立後才設置的。這些諮詢組織,在各個領域、各個範疇,都不同程度地起到了一定的反映民意及協助政府制訂政策的作用。但毋庸諱言,可能是特區剛成立時,百事待興,千頭萬緒,特區政府未有來得及認真研究回歸前後的諮詢組織的性質在根本的區別─ ─回歸前是前澳督為實施殖民管治而擺設的「花瓶」;回歸後是當家作主的「澳人」參與「治澳」的重要渠道,因而有意無意地將諮詢組織當作是一種可有可無的「點綴」。在此情況下,各類諮詢組織就有很大的局限性。比如,諮詢組織的成員幾乎都是由政府挑選委任的;又如,多數諮詢組織由政府官員主持,根據政府提供的文件進行討論,而且討論紀錄均須保密,使到委員們的建議有多少被採納,人們無從得知。最令人詬病的是,諮詢組織委員的來源偏「窄」,亦即「來來去去這班人」,有的人竟然出任好幾個諮詢組織的成員,而且一任就是十幾年。不但使到市民參政渠道出現了另類形式的「貧富懸殊」──有人佔有好幾個諮詢委員職位,「富到漏油」;有的有能力、有意為社會多作貢獻者則被排除在諮詢組織之外,「貧到上無片瓦,下無寸地」。而且更嚴重的是,當今社會發展已進入了一個新的階段,社會公共事務需要更新知識,也擁現了一批又一批的新人,但諮詢組織仍是由一批「舊人」佔位,未有補充「新血」。這種組織形態,故諮詢組織又如何能真正反映民意?

顯然,崔世安對此是了然於胸的。因此,他在其參選政綱《傳承創新,共建和諧》中承諾,「加強政策研究的力量,提升政策研究的水平,確保特區政府政策制定的科學性、系統性和前瞻性,提升政府的政策制定能力,確保政策的可操作性。完善政府建制內部的政策研究機構,設立高層智庫中心,增加專職政策研究人員的編制,擴大專職研究人員的隊伍。啟動高校和民間政策研究機構交流和合作,力求從多角度、全方位的視角為政府決策制定提供多種政策方案,實現政府決策實現政府決策的科學化。」

這個會展業發展委員會,或許就是崔世安兌現其承諾的施行點,試圖籍此走出一條決策科學化、民主化,及諮詢委員會活動方式的一條新路。其實,設置會展業發展委員會的方向正確的,其成員安排配置方式也很合理,關鍵是如何運作,是否定時以至是經常召集會議,即使不是會議期是否會接受特別建言,所提出的意見和建議能否得到重視,其中的合理部份是否能吸納為政府決策的組成部分。如果只是滿足於擺起一個架子,那就只是形式主義而已,而且在具體人選上未有注意吸收一些並無「代表性」(即沒有參加行業團體),但卻具有功能性(即對行業發展有真知灼見)的人參與,也只能是是陷入重走「來來去去這些人」老路的怪圈。

在以往的各種資詢委員會中,舊區重整質詢委員會是比較符合決策科學化、民主化要求的一個。不但是有成效,以自己的工作證明不是「擺設」,而且其成員來源,雖然仍有「來來去去這班人」的影子,但已加入了改革因素,一些並沒有社團背景,但對社會事務有獨特見解人也成為成員。而事實證明,他們提出的建言,并不遜於社團代表成員,甚至有過之無不及。

但願,這個會展業發展委員會,也能吸收舊區重整諮詢委員會的成功經驗。而崔世安曾經透露將會建立的中央智囊機構,也能真正做到符合決策科學化、民主化的要求。