國務院港澳事務辦公室副主任 張曉明

回答這個問題涉及兩個方面：一是從概念上說，「三權分立」的準確含義是什麼？是不是行政、立法、司法權分別由三個不同機構行使、相互制約就叫「三權分立」？二是澳門特別行政區的政治體制與「三權分立」究竟有什麼不同？

曾經有一些朋友對我說，香港\澳門特別行政區的行政、立法、司法權都分別由不同機構行使，互相制衡，司法獨立，為什麼不是「三權分立」呢？我想，這不僅是一個重要的理論問題，而且是一個影響到「一國兩制」方針和基本法的正確實施、影響到特別行政區政治體制運作方向的重要實際問題。在我的印象裏，似乎也還沒有人就此作過專題研究。

為了說明第一個問題，我想先對西方「三權分立」理論和制度形成的歷史作一個簡略回顧。分權理論的源頭最早可以追溯到古希臘和古羅馬時期。古希臘的亞裏士多德認為國家的職能應分為議事、行政和審判三個方面，或稱為「政體三要素」論。古希臘的波裏比阿在此基礎上又提出，國家權力進行分工的同時，也要保持互相牽制，即執政官權力、元老院權力和人民大會權力相互制衡，從而達至權力的平衡發展。這是分權制衡思想的萌芽。17世紀，英國哲學家、政治思想家洛克提出了近代意義上的分權思想，初步奠定了近現代西方國家組織形式的理論基礎。他將國家權力分為立法權、執行權和對外權，其中立法權處於最高地位，且立法權和執行權應當分立與制衡。洛克所說的對外權實際上是執行權的一部分，因此，其學說又被認為是一種「兩權分立」制度。英國後來的政治制度直接收到洛克學說的影響。直至18世紀中葉，法國啟蒙思想家、法學家孟德斯鳩在洛克等分權思想和英國政治制度實踐的基礎上才創立了較為完整的「三權分立」理論。

孟德斯鳩將「分權」與「制衡」思想有機結合在一起。一方面，他認為，應當將國家權力劃分為立法權、行政權和司法權，三種權力處於同等地位，並由不同的機構來行使。另一方面，他提出，三種權力之間也要相互制約與平衡，避免政府擁有專斷權力，侵害公民自由。他還認為，在各種權力的內部運行中，也要有一定的均衡。比如，立法機構實行平民院、貴族院兩院制。立法權應當屬於全體人民掌握，由公眾選舉產生平民院行使權力，但為了防範平民通過立法權侵犯貴族集團的利益，同時也應設置貴族院，通過貴族對立法的參與，達至立法機構內部的制約與平衡。再比如，行政機構實行君主制。他認為，行政權應掌握在君主手中，因為在行政事務上需要快捷、迅速做出決斷，久拖不決會降低行政效率與行政管理能力。他強調不應由立法機構遴選君主，以免受到立法權的牽制。還比如，司法機構由民眾依法選舉的法官組成，不專屬於任何一個集團，以確保法院的中立性和獨立性，但法官也應遵守回避原則等。概言之，孟德斯鳩的思想包含了兩個重要方面：一是把國家權力劃分為行政、立法和司法三大塊，並由不同的機構行使;二是強調三種權力之間的分立、制約與均衡，任何一種權力都無法完全取得支配地位。孟德斯鳩提出「三權分立」理論的初衷是想在法國建立英國武的君主立憲整體，而後來的法國大革命帶來的卻是更民主的共和體制。孟德斯鳩的「三權分立」思想無疑是對人類政治文明的重要貢獻，它不僅在當時法國封建主義和君主專制走向沒落的特定歷史環境中，為資產階級革命提供了重要理論武器，而且對包括美國在內的西方國家組織形式和權力運行方式產生了重大影，特別是行政、立法、司法三種權力機關的分設成為了現代國家紛紛借鑒的政治體制基本框架。

但是也要看到，孟德斯鳩把行政、立法和司法三種權力的制約和均衡關系絕對化，是一種過於理想化、模式化的設計。現代西方主要資本主義國家所實行的政治體制也並非都能達到他所要求的「三權分立」的標准。比如，在英國，奉行「議會至上」的政治體制，內閣首相由下議院的多數黨領袖擔任，其他內閣成員由首相從他的多數党成員中提名，由議員兼任:內閣對議會負責，一旦失去了議會多數的支持，內閣必須辭職，重新舉行大選後由新的議員組成新內閣等。關于英國議會的地位和權力，有一種形象的說法：「議會除了不能把男人變成女人和把女人變成男人外，無所不能廣在法國，國民議會和參議院組成立法機關，總理領導的政府是行政機關，最高法院是司法機關。總統是國家權力的中心，有權任命總理並組織政府，主持內閣會議，決定政府的方針政策;政府則要對議會負責:但議會又對總統有較強的依附性等。這種政治體制通常被稱為「半總統半議會制」，其特點是行政權由獨立選舉產生的總統和議會選出的首相及其內閣分享。

縱觀世界各國的政治實踐，只有1787年美國《聯邦憲法》所確立的政治體制，才與孟德斯鳩所提出的「三權分立」 模武最為接近。在美國，不僅劃分了執掌立法權的國會、執掌行政權的總統、執掌司法權的法院這三個權力機構，而且特別注重三種權力之間的制約與均衡。具體而言，一是國會掌握立法權，制定法律。美國國會實行參眾兩院制，參議院和眾議員都由民眾直接選舉產生。除立法權外，國會也享有財政權、任命權、彈劾權、管理商業權等。二是行政權由總統行使。美國憲法規定，總統每屆任期四年，由選民間接選舉產生，即由各州選民選出的總統選舉人來進行選舉。憲法將行政權授予美國總統一人。總統由公民選舉產生，而不是國會決定，因而他只對憲法和選民負責，而不向國會負責。三是法院行使司法權。美國聯邦法院系統由最高法院和下級法院構成，獨立行使審判權。法官由總統提名並征得參議員同意後任命，法官只要忠於職守，可終身任職，非經國會彈劾不能被免職。

美國行政、立法、司法三權之間的制衡主要體現在以下幾個方面：就立法與行政之間而言，雖然總統無權解散國會，但總統享有立法否決權，可以阻止他認為不適當的議案。總統可頒布行政法令，行政機構可在立法權的授權範圍內制定行政法規。同樣，行政權也並非是不受限制的，比如國會可通過立法聽証，以保証法律得到行政機構的執行。就行政與司法的關系而言，法院有權審查行政行為，以防止行政機構違法侵害公民自由及財產權利等。法官任職期間其薪酬也不得任意減少。為了同立法權、行政權相抗衡，保持司法獨立及「三權」均衡，作為聯邦最高法院還擁有一項重要權力，就是通過1803年「馬伯裏訴麥迪遜案」這一司法判例所確立的司法監督權或稱為「違憲審查權」。雖然這一權力尚未在憲法中明文規定，但在實踐中已有普遍運用。而司法權同樣也受到行政、立法權的制約，比如國會和各州可聯合以憲法修正案的形式推翻聯邦最高法院的判決，或重新通過已被法院判定為違憲的法律案;國會可對聯邦法院法官行使彈劾權等。當然，即使使美國的上述體制，與孟德斯鳩的設計要求也還有一些差距。最明顯的是最高法院的法官不是由選舉產生，而是由總統提名，總統在法官的產生過程中起著關鍵性、決定性的作用，因而也不可避免地帶有政治傾向。

由此可見，即使同屬於比較發達的西方資本主義國家，並且都受到早期資產階級政治思想家分權制衡等思想的影響，也並不都實行嚴格意義上的「三權分立」制度。其中最根本的原因在於，任何一種政治制度的形成和發展都與所在國家、地區特定的社會經濟條件、歷史傳統、政治文化、時代背景等因素分不開，有其歷史發展的必然性，是一種自然的演變過程，一種政治博弈的結果，而不完全是按照事先設計好的某種方案推進的。從當權者或制憲者來說，選擇何種制度和模武，必然要基於當時當地的實際情況，從政治利益和價值取向等方面作出考量。在政治體制問題上從來就沒有一個各國、各地區普遍適用的統一模武和絕對標准。1958年戴高樂憲法確立「半總統半議會制」後，戴高樂曾說過，「我完全明白有些愛作解釋的人，為不能把(法國)憲法放到兩個嚴格模武裏而感到不高興。照他們的看法，法國的政治制度只能有兩個概念，要麼是議會制，要麼是總統制。但我一點也看不到為什麼法國的政治制度就一定是不穩定的，一定是議而不決和軟弱無力的。法國有什麼理由必須採用對北美適用的規則呢？我可以說，我們的憲法既是議會制，又是總統制的，我們的平衡和我們的性格特點支配我們這麼做;’

以上回顧和比較主要是想說明一點，「三權分立」制度有其特定含義。僅僅從分權的層面上把國家權利劃分為行政、立法、司法三大類，分別由三個不同機關行使，還不是嚴格意義上的「三權分立」體制。只有在行政、立法、司法三種權力的相互關系上達到相當的制衡程度，形成一定均勢，三者在機構、職能、人員上完全分立，誰也不向誰負責，成員身份也不互相重疊，才能算得上是真正的「三權分立」。這也是當代世界大國中，只有美國才算得上典型意義上的 「三權分立」，其他大國沒有人標榜其為「三權分立」的原因。

大家知道，按照基本法的設計和規定，澳門特別行政區實行的是行政主導的政治體制。通常的說法就是，以行政為主導，行政與立法既互相制約，又互相配合，司法獨立。這一政治體制的主要特點是行政權力比較大，在澳門特別行政區的政治體制中處於主導地位，特別是行政長官具有較高的地位和較廣泛的權力，在特別行政區的政權機構設置和運作中居於核心地位。這一體制無論在基本屬性上還是具體內涵上，都與「三權分立」大相徑庭，有很大的不同。我認為，準確地理解基本法規定的澳門特別行政區的上述政治體制，需要把握好以下幾個角度和區分要點：

第一，澳門特別行政區的政治體制是一種地方政治體制。這是我們觀察、分析澳門特別行政區政治體制的一個基本著眼點。我國是單一制國家，澳門特別行政區是一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。澳門特別行政區的政治體制是中央以法律規定的，澳門特別行政區不能自行決定。而且，澳門特別行政區的政治體制與國家的政治體制，包括與全國人民代表大會及其常務委員會、國家主席、國務院等憲法規定的政權機構，存在從屬關系。就權力來源而言，特別行政區享有的高度自