陳觀生

行政長官崔世安的施政報告，社會各界評價不一，有人滿意其扶助貧困的各項措施，有人認為在總體經濟發展方向著墨較少，有人不滿特首沒有清晰一些政策的時間表等等。筆者認為施政報告主要缺憾是對“世界旅遊休閒中心”仍未有長遠的方向性戰略規劃，大多還是停留在口號式的論述上。

世界休閒中心需戰略規劃

戰略規劃最初一般指企業的長遠發展戰略，後來也套用到社會發展上來。所謂戰略規劃，就是制定組織的長期目標並將其付諸實施，它是一個正式的過程和儀式。一些大企業都有意識地對大約50年內的事情做出規劃。 制定戰略規劃分為三個階段，第一個階段就是確定目標，即企業在未來的發展過程中，要應對各種變化所要達到的目標。 第二階段就是要制定這個規劃，當目標確定了以後，考慮使用什麼手段、什麼措施、什麼方法來達到這個目標，這就是戰略規劃。最後，將戰略規劃形成文本，以備評估、審批，如果審批未能通過的話，那可能還需要多個反覆運算的過程，需要考慮怎麼修正。

世人最熟悉的戰略規劃，是鄧小平提出的“三步走”戰略，為中國未來發展指明了明確的方向與目標，而在這個戰略規劃之下，每五年的發展規劃對國家發展制定了較為詳細的政策措施，亦對國家發展起到了很大的促進作用。

港澳辦主任王光亞曾經指出，香港各級公務員更多是「接受指令，執行指令」，缺乏長遠規劃，他的言論在香港社會曾引起激烈討論。香港嶺南大學公共管治研究部主任李彭廣討論此問題時指出，規劃分為三個層次，最低層次是措施，中間層次是政策，而最高層次是戰略規劃。而在戰略層面的規劃，應該由政治領袖去做（如“三步走”戰略是鄧小平提出）。

規劃缺乏戰略性也是本澳面臨的問題之一。一般來說，常見的戰略問題有10個方面： 1、缺乏長遠發展規劃，沒有清晰的發展戰略和競爭戰略；2、戰略決策隨意性較大，缺乏科學的決策機制；3、領導兢兢業業，員工任勞任怨，但是發展就是停滯不前；4、對戰略的判斷僅僅依靠領導者和管理者個人的直覺和經驗；5、對市場和競爭環境的認識不足，缺乏量化的客觀分析；6、盲目追逐市場熱點，投資過度多元化，導致資源分散，管理混亂；7、上下對未來發展方向沒有達成共識，內部存在較大的分歧；8、戰略制定沒有在組織內部充分溝通和交流，導致既定戰略缺乏組織內部的理解和支援；9、戰略目標沒有進行充分分解，也沒有具體的行動計畫，無法落實到的日常經營管理活動中，成為空中樓閣；10、缺乏有效的戰略執行手段和保障措施，在組織結構、人力資源規劃、財務政策等方面與戰略脫節。

特區政府對長遠戰略規劃是有所認識的，其中交通事務局推出了《澳門陸路整體交通運輸政策（2010-2020）》，環保局推出了《澳門環境保護規劃(2010-2020)》、教青局推出了《澳門非高等教育發展十年規劃》等，但筆者暫時仍未見“世界旅遊休閒中心”定位中最關鍵的“旅遊休閒”有相關規劃。筆者認為，這個規劃是李彭廣所指最高層次的戰略規劃，關系到本澳整體社會經濟未來發展的方向，交通、環保、教育等其他的規劃都只是措施或政策層次；其次，國家對澳門提出了“世界旅遊休閒中心”的目標定位，但如何“分步走”就應該是特區政府來規劃，筆者認為，這個“分步走”規劃應該對本澳大約50年內的事情做出規劃，令社會對本澳未來發展有更清晰認識。

澳門與世界休閒中心有多遠？

在國務院審議通過並正式發佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》中，澳門被定位為世界旅遊休閒中心。近年來澳門人對於一幢又一幢豪華現代的賭場酒店拔地而起早已司空見慣，一批龐大而獨具一格的建築群的誕生，著實讓人清晰地看到澳門作為“世界旅遊休閒中心”的影子已出現在東方地平線上，著實讓人領略到澳門吆喝了多年的“適度多元化”的抽象口號已變成實實在在可操作的具體目標，並正一步步地落實中。

澳門回歸迄今，在以博彩旅遊業為主的經濟超常規高速發展的同時，博彩業一業獨大的困擾亦越來越壓得澳門喘不過氣來。國家“十一五”規劃綱要首次將“適度多元化”作為澳門經濟發展的宏觀目標提了出來，這無疑強烈地體現和反映出從中央到特區政府欲改變博彩業一業獨大現狀的清醒與決心。對於“經濟適度多元化”這句話的真正含義，澳門人個個心知肚明：它既流露出中央和特區政府對澳門越來越濃鬱的賭場形象的不滿與擔憂，更反映了希望迅速改變這種狀況的急迫心情。為此，在整個“十一五”規劃期間，為落實“經濟適度多元化”這一目標，澳門方方面面都不同程度地做了不懈的探索，以至於只要是博彩業以外的任何追求與努力，都往“經濟適度多元化”這條“線”上靠。但實踐亦證明，澳門旅遊業的發展完全想繞過博彩業是不可能的。澳門博彩業的地位不但不能削弱，而是在鞏固及推動博彩業繁榮興旺的同時，努力培育與推進其它適合澳門地域社會特點的產業，既要防止博彩業過度發展，又要克制因盲目發展其它產業乃至傷筋動骨。正是在這種思路下，國家提出了把澳門建設成“世界旅遊休閒中心”的目標，並在全國人大會議審議批准的國家“十二五”規劃綱要的認可。

有學者指出，正式將“世界旅遊休閒中心”確定為澳門未來發展目標，首先表明“經濟適度多元化”已具體化到建設“世界旅遊休閒中心”上，從抽象概念變為可操作的具體目標；其次，將澳門從原來的“世界博彩中心”形象中掙脫出來，拓展至“世界旅遊休閒中心”，即不僅僅包含博彩元素，還應該包含保健、美食、購物、演藝、遺產古玩、會展、娛樂等等元素在內的紫嫣紅的旅遊休閒內容；再者，將上述所有元素打造成獨一無二的世界級水準，把澳門真正變成懷揣各種旅遊需求的“遊人中心”。

因此，不少專家均認為，建設“世界旅遊休閒中心”是一項“高難動作”，非一朝一夕之功。準確地說，不是一個“十二五”計畫就可以完成的，而是一個長遠的發展目標。

大多學者公認，本澳現狀距離這個世界旅遊休閒中心目標還相距甚遠。根據資料顯示，目前在來澳門的遊客中，有22．3％是專門為賭而來的，雖然有45．1％的遊客是為度假而來，但他們中的絕大多數是為一睹賭城的風采而選擇來澳門度假。也就是說，博彩元素是促使這些遊客來澳門的主要誘因。另一組資料更能說明問題，2010年全年澳門入境旅客達2496.5萬人次，內地、香港和臺灣仍是澳門的三大客源地，其中內地旅客增長20%，而香港旅客增幅為11%。此外，印度、俄羅斯及中東等新興市場遊客人數也有不俗增長，與2009年相比，分別增長57%、49%和33%。上述資料說明，目前佔據澳門旅遊市場的主要份額還是亞洲遊客，充其量叫做“亞洲旅遊休閒中心”，離世界旅遊中心地位還差得很遠。

目前，澳門有各類客房2萬餘間，未來幾年還將翻倍。有業內人士指出，近年澳門興建的度假村式酒店，無論是規模，還是豪華程度，在世界上都是數一數二的。但是，作為“世界旅遊休閒中心”，不論是在擁有馳名國際的知名度方面，以及還是在擁有享譽國際的龍頭產品方面，以及在擁有世界頂尖人才及具備領先國際的服務水準方面，澳門均離世界一流水準還有相當距離。尤其是在包括公共設施、公共產品、服務內容如語言、資訊、交通、環境、治安、醫療、救援等方面，距離世界一流服務、一流便利、一流愜意的旅遊環境與氛圍，更差得不是一星半點兒。

應如何制定本澳戰略規劃？

一般理論認為，確定戰略目標方向的步驟首先是確定戰略目標，然後是制定戰略規劃，最後對制定好的戰略規劃文本進行評估、審批，如果有需要的話還要進行修改。

確定戰略目標的第一步是對自身現狀進行分析，最常見的是進行SWOT分析，所謂SWOT分析就是分析自身的優勢、劣勢、競爭對手是誰，以及競爭對手的長處和短處，機會在什麼地方，各種外圍狀況等等。除了對自身的情況進行分析之外，還要分析宏觀環境，對社會、經濟、政治、文化、技術等各個領域現在或將來可能發生的變化情況也要有所瞭解。在此基礎上，尋找發展機會並識別出可能將遇到什麼障礙，會有什麼缺陷，這是對戰略環境進行分析和預測的目的所在。

旅遊局副局長文綺華曾經在接受傳媒專訪時分析過，澳門擁有“三大優勢”可以發展成為世界旅遊休閒中心。一是2005年澳門歷史城區被聯合國教科文組織列入《世界遺產名錄》，這樣的客觀條件給澳門打造世界旅遊休閒中心提供了“天時”上的優勢。“澳門是一個中西文化交匯的地方，而澳門歷史城區是澳門整個旅遊文化的內涵。”其次澳門建設成為世界旅遊休閒中心也有著其“地利”。“地域上澳門背靠祖國，有一個非常強大的後盾。我們也處在亞洲比較中心的區域，能夠吸引更多的亞洲遊客進入澳門旅遊，甚至惠及到我們鄰近地區”。第三是澳門地域雖小，但“五臟俱全”，“由於地域小，所以人脈的關係比較密切，因此我們與不同部門的合作十分緊密。”文綺華在解釋她所提及的“人脈”時說，“澳門有五十多萬人口，既有本地人，也有祖籍在中國不同省份的居民；我們也有許多在澳門居住的華僑華人；同時，因為澳門歷史的原因，有許多葡語系國家的人定居於此，因此我們無論向內地還是海外的華人華僑甚至是葡語國家的遊客宣傳澳門旅遊，都具有相當的優勢。”

戰略規劃第二步是要制定目標，所制定的戰略規劃，落腳點應該是可評估、可衡量、可操作的規劃，量化的目標是做到這一點的基礎。比如說，對於企業來講，它的市場分額要達到多少，銷售額要達到多少，利潤又要達到多少，要達到這些目標的時間是怎麼控制的，何時實現這些目標，這些都是對目標的量化。筆者看來，“世界旅遊休閒中心”這樣的目標，在落腳點方面是存在問題的，因為其無法量化，所以需要有具體及可量化的政策、措施來支持。

戰略規劃第三步是要確定戰略執行過程中的重點，就是針對常見的戰略問題，分階段、分層次地在綜合戰略中確定各種組成單位的目標，以及實現目標需要的具體措施，