陳觀生

修改兩傳媒法的工作，在業界引起很大爭議，依目前情況看，是難以達到共識解決爭議。早前，有行家提出，要真正體現及落實行政長官有關新聞自由的核心價值論，特區政府必須優先要做的是盡快研究制定資訊自由法，這亦是促使實現陽光政府的其中要素。筆者對此意見是認同的，並認為出版法的修改是以廢止為目標，將其中的部分條款納入《資訊自由法》，同時，也將政府發言人制度通過《資訊自由法》加以完善。

兩法爭議難有解決共識

修改兩傳媒法的工作，提出之後就在業界引起了很大的爭議。有意見指，出版法和視聽廣播法中是分別規定設立出版委員會及廣播委員會，故政府理應依法而作出處理，他們贊同修法焦點放在需否設立監管傳媒機制以及建立記者認證制度和制定記者專業守則之上。

但不少業界人士認為，在出版法裡有不少對傳媒嚴苛的刑事處罰條款，如果政府決意修法理應作整體檢討，並將這些嚴苛及不合理的條款刪除，藉此而營造自由與寬鬆環境，以利傳媒有健康發展的空間。他們反對設立監管傳媒的機構，無論官方色彩出版委員會及所謂「民間主導」的新聞評議會；他們認為，現在傳媒高層和管理層大部分是政府友好，又或可以是親建制，由主要的這些傳媒權力者主導新聞評議會，其所傾向政府和權勢者利益的狀態，如果設立這樣新聞評議會，則將會成為當權派又或權勢者在背後發揮著影響力，此作為是架在傳媒尤其現時尚算敢言的小媒體和前線記者頭上一把刀。而建立記者認證制度和制定記者專業守則的問題，其實有關專業守則理應由業界自行制定，現時在本澳已有三個傳媒團體是自行制定了相關專業道德操守的守則。至於記者認證制度，則會令人擔心會否被利用出現審查記者情況。

由此可見，本澳傳媒業界對修訂兩傳媒法難以有共識，且問題又牽涉到敏感的新聞和言論自由問題，目前看來要做到業界各方都滿意，是不太可能的。因此筆者在《由法系差別看兩法修改爭議》（本報2月1日三版）一文中就提出，應該主要是針對現時兩法中存有不利新聞自由條款，將其修改或廢止，甚至完全將整部《出版法》廢止。可避免因為激烈爭議而令到業界分化，同時不致影響到傳媒與政府的關係，避免令原本和諧社會因此隱藏不利基因。

筆者亦提出，政府應以法律明確對新聞自由的保護，規定新聞自由不可侵犯：減少及廢止阻礙新聞自由的條款，如各種規範傳媒行為的條文；對各種阻止新聞記者採訪的行為如阻止記者接近官員或新聞來源，則加大懲罰。這個法律，筆者認為就是要儘快制定的《資訊自由法》。

本澳有需要訂《資訊自由法》

資訊自由是美國的說法，在其他地方被稱為獲得資訊的自由或知情權，意思大致相同，都指公眾有權獲得政府掌握的資訊。實際上，目前全世界70多個國家的公眾在不同程度上都可以行使獲取資訊的權利。

這項權利可以成為向政府問責的重要工具，還能為公共辯論提供資訊，使言論自由得以實現。但保障資訊自由的法律只有得到執行才有實際意義。在美國，《資訊自由法》保證公眾有權獲取聯邦政府機構保存的任何種類的記錄，包括某些總統辦事機構的記錄，不論是肉類包裝廠的情況，還是聯邦調查局(FBI)的情報報告，應有盡有，無所不包。但是，不涉及立法和司法機構，因為這些機構的議事活動本來就應該是公開的。

很多國家包括中國都已經制定了政府資訊公開的法律。瑞典在1766年制定資訊自由法並寫入瑞典憲法，是歷史上首條的資訊自由法。在瑞典資訊自由法被稱為Offentlighetsprincipen（公眾使用原則），並一直有效至今。英國於2000年通過的《資訊自由法》説明從事調查性報導的記者希瑟•布魯克獲得了英國議會議員們申報各項開支的資訊，從而引發了一場激烈的辯論。調查結果最終導致議會下議院議長及其他一些議員辭職。臺灣地區立法機構於2005年12月6日制定了政府資訊公開法，同年12月28日公佈生效；於1993年6月15日制定了公職人員財產申報法，同年7月2日公佈生效。香港現時沒有立法規定公開政府資料。據瞭解，香港記者協會早於上世紀九十年代中期已要求政府訂定公開資訊自由法，但當時的港英政府只願訂定守則，1995年3月，香港政府制定了一套公開資料守則，以公務員管理規章的形式，要求表列的政府部門設立公開資料主任，向市民提供政務資料。但《公開資料守則》只是一分行政檔，部門可以不執行，即使違反守則，市民亦難以透過司法行動保障其權利，因此發生政府拒絕公開私隱專員裁定應予公開的政府調查報告。

2007年4月，國務院公佈了中華人民共和國政府資訊公開條例，訂於2008年5月1日起生效。為貫徹施行《中華人民共和國政府資訊公開條例》，2008年4月29日，國務院發佈了《國務院辦公廳關於施行<中華人民共和國政府資訊公開條例>若干問題的意見》（國辦發[2008]36號）。不過，《中華人民共和國政府資訊公開條例》施行過程中遇到諸多難題，有關條例的豁免範圍因過於廣闊而備受批評。

透明施政可以防止政府濫權或貪汙，是良好管治的基礎，因此，開放社會已成為國際發展方向，單單加強對官員的教育，不能從根本上保障市民權利。據瞭解，香港現時3位行政長官候選人，均承諾訂立《資訊自由法》。澳門特區行政長官崔世安上任以來，一直提出要打造陽光政府，本澳考慮訂定資訊自由法，並以最大程度的公開和最窄的豁免範圍為原則來立法，保障市民知情權，正是實現陽光政府的具體行動。

資訊自由法體現陽光政府

一般認為，陽光政府的實現，關鍵是陽光法案的制定和落實。陽光法案是應用於促使政府機關的資訊向民眾公開的一個通稱，其基本假定是“在一個民主社會，人民有權利知道有關公共政策方面的決定究竟是如何達成的。陽光法案的基本出發點是“人民有知的權利”，但卻有人批評此舉可能妨礙了決策官員以秘密方式處理政務的作法。目前一般人所理解的陽光法案，具有較為廣泛的意義，包括制定諸如政治獻金法、公職人員財產申報法、遊說法、利益衝突回避法、資訊自由法、行政程式法等，目的在防止或減少政府機關及人員（包括民意機關代表）違法、濫權、自肥等行為的發生。

制定《資訊自由法》對公眾和政府都有裨益。其中一些益處是非常具體的，另一些則比較抽象。首先，對公眾而言，這項法律使公眾能夠瞭解政府的意圖，可以防止有關方面暗地制定秘密法規。公眾可以查閱影響自己日常生活的政策資料，儘管查閱資料是在事後進行的，但有關方面知道公眾會發現一些不良做法，就會避免提出這類方案。

其次，根據《資訊自由法》披露資訊，有助於政府改革眾多領域的政策，其中可涉及國內監控措施、健康與環境問題，甚至包括對外事務。從更廣泛的意義上說，公眾獲得資訊，即使是因為有人洩露資訊，都能促進公眾對各項政策的辯論，從而促使有關政策發生轉變。

對政府而言，《資訊自由法》的益處之一是確立了發佈資訊的法律機制，避免以臨時、任意的方式披露資訊，以免造成資訊獲取方和政府從中受益的印象。這一行動帶來了第二個更具有普遍意義的好處：政府通過發佈政府本來不一定願意披露的資訊，可以因此贏得公眾的信任。資訊發佈程式，特別是承認疏於監管或監督的失職行為，有助於完善政府工作，增強各類機制的合法性。政府與個人一樣，難免會有失誤，這是人人皆知的。但承認錯誤需要有責任感。

在《資訊自由法》的內容上，本澳可參考其他國家或地區。如美國《資訊自由法》頒佈於1967年，主要內容是規定民眾在獲得行政情報方面的權利和行政機關在向民眾提供行政情報方面的義務：聯邦政府的記錄和檔案原則上向所有的人開放，但是有九類政府情報可免於公開；公民可向任何一級政府機構提出查閱、索取影本的申請；政府機構則必須公佈本部門的建制和本部門各級組織受理情報諮詢、查找的程式、方法和專案，並提供資訊分類索引；公民在查詢情報的要求被拒絕後，可以向司法部門提起訴訟，並應得到法院的優先處理；這項法律還規定了行政、司法部門處理有關申請和訴訟的時效。《資訊自由法》是美國人民爭取新聞出版自由鬥爭的重要成果之一。該法律雖然是面對一般公民的，實際上真正查閱資料的是記者，他們有了更大的採訪權利。

發言人制度應納入法律

由於《出版法》對保障記者採訪權有不盡完善之處，導致本澳新聞工作者在採訪時面對種種困難和挑戰，他們常常被高官拒絕受訪，以致他們無法做到平衡報導，影響讀者對新聞的信心。《資訊自由法》就是從這個問題著手，真正地保障新聞自由，實現特首所說的“新聞自由是本澳的核心價值”。 因為資訊自由絕對有利於新聞工作本身，資訊自由能夠提供有關基本事實的資訊，而不是聽憑新聞記者任意推測或受政治勢力操縱。

但是制定和實施《資訊自由法》對任何地區的國家都有困難。例如英國遲至2002年才頒佈《資訊自由法》，近年才付諸實施，因為政府不太容易認識到公眾獲得資訊帶來的好處。澳門特區政府提出打造陽光政府的施政目標，但更多停留在口號上，最具體的措施是建立政府發言人制度，其初衷也是主動公佈政府的資訊，但這個制度實行以來頗為本澳社會詬病，因為從原則來說，政府公佈它希望公眾知道的資訊是不夠的，而資訊自由更重要的目的是讓公眾按法律規定獲取政府不一定想主動公佈的那些資訊。所以，筆者認為，將政府發言人制度納入資訊自由法，有助完善制度，減低或消除社會質疑。

《資訊自由法》也可建立一個法律機制，防止政府公開資料弄虛做假。在機制下，政府如果塗改某些資料，並不能得到任何好處，反而會大大失去公眾的信任。政府當然會拒絕公佈資訊，但公眾可以先通過行政手段，然後訴諸法院，對拒絕公佈資訊的行為提出質問。同時《資訊自由法》不允許政府擅自拒絕提供資訊。只有在一些特定的例外情況下，政府方可拒絕提供資訊，但一般性的資訊不存在例外的情況。

當局負責人就修改傳媒兩法的