關於完善澳門適度多元化產業政策法治化的初步研究

上海社會科學院法學研究生港澳基本法研究中心主任、研究員 黃來紀

上海社會科學院法學研究所港澳基本法研究中心副秘書長 郝一丁

據資料顯示,在剛剛過去不久的2010年,無論是新興市場國家還是發達國家的經濟指標都逐步企穩,全球已經渡過金融危機的恐慌而進入「後危機時代」。發達國家經濟緩慢而脆弱地復甦著,以中國為代表的新興市場國家的經濟復甦之路亦曲折漫長。然而,澳門則顯得「與眾不同」,2009年下半年經濟便恢復了高速增長勢頭,2010年則更是強力復甦,全年生產總值達到了2173.2億澳門元。人均生產總值更是達到了39,8071澳門元,穩居亞洲第2位。在這其中,20 1 O年澳門博彩收益總數達1883億澳門元,較2009年大幅上升58%,創歷史新高。此項收益是美國拉斯維加斯博彩收益的4倍,澳門亦因此成為全球博彩收益最高的城市。澳門經濟的快速發展得益於前兩屆特區政府開放賭權的制度變革,以及第三屆政府的持續穩步推動。然而,經濟的全面復甦需要有「內部制度」和「外部環境」的支撐。就目前的實際情況而言,澳門經濟增長仍然存在著一些內在制度不完善的影響。本文將以產業政策法治化為視角,對澳門產業發展中存在的問題進行分析,並對特區政府如何完善產業政策的法治建設作初步探討,以更好地推動澳門經濟發展。

一、當前澳門產業發展的有關情況

應該說,澳門政府在產業發展方面做了許多工作,並取得了一定效果。但從一分為二的辯證觀點或從高要求考察,仍存有一些值得注意的情況。

(一)適度多元化產業政策實效欠佳

澳門經濟應適度多元發展,這已成為澳門各界共識。但據中國城市競爭力研究會於2010年7月8日發佈的《中國城市分類優勢排行榜》顯示,澳門的綜合競爭力近年來有所下滑,即自2007年的第六位一路下滑至20 1 O年的第十五位。在一些體現具體實力的分項排名中,則下滑得更大。

例如,在最具開發潛力城市、十佳投資環境城市、十大創新城市及十佳旅遊城市排名中,澳門均榜上無名。澳門在上述排名中的不佳成績,很多都是適度多元化的產業政策成效欠佳的反映。眾所周知,作為龍頭產業的博彩業雖然可以拉動經濟發展,但其本身無法帶來經濟的全面發展,更無法推動城市綜合競爭力的提升。以澳門內港區的產業發展為例,該區在上世紀80年代前,曾經是一個繁盛的商業區,來往與澳門、香港及內地的渡輪都在該區停泊,從而使該區成了銜接上述三地的樞紐,並帶動了零售業、酒店業及特色餐飲業在該區的繁榮發展。但在後來的發展中,隨著產業政策的變更,博彩業的快速發展,新口岸區逐漸取代內港區成為大批旅客的首選。同時由於渡輪碼頭和其他設施陸續遷移到外港區,使內港區的某些商業開始蕭條。近年來雖然澳門政府提出了適度多元化產業發展的計劃,但由於該區缺乏較強的產業振興規劃,建築物逐漸殘舊而叉缺少較好的重建計劃,這就影響了上述適度多元化產業政策實施的實效。

(二)中小企業生存困難問題改善較慢

國家「十二五規劃」將澳門的發展定位為「世界旅遊休閑中心」。旅遊休閑是一個內外延較大的概念,它不僅包括旅遊業,而且也包括休閑度假等行業。當然,「世界旅遊休閑中心」的造就亦需要交通運輸、通訊、零售、餐飲等相關產業的配合與支持,占澳門企業總數九成以上的中小企業則是配合和支持造就「世界旅遊休閑中心」的主力軍。然而,澳門中小企近年來的發展卻一直較慢。另外,由於受博彩業高額薪水的影響,中小企業員工流失情況一直較為嚴重,人力資源不足成了中小企業發展中普遍存在的問題。同時,由於澳門有關部門對教育和優秀人才引進力度不夠,具有技術創新能力及研發水平的各產業專業人才更是顯得不足,從而進一步導致了中小企業缺乏創新能力,進而威脅著其發展空間。

(三)區域產業發展合作缺少深度溝通和協調

隨著《粵澳合作框架協議》的出臺、橫琴島大開發及港珠澳大橋等建設項目的陸續上馬,粵港澳區域合作的步伐正不斷加快,合作的空間亦正不斷擴展,三地之間合作武發展已成為國家重點發展項目並深受各界關注。為配合區域合作發展的順利進行,澳門周邊城市相繼出臺了產業協作發展藍圖,作為三地未來合作的具體指引。例如,珠海市於2011年3月31日審議通過了《珠港澳合作發展「十二五」規劃》。但需注意的是,三地區域合作在實踐中的運行狀況不夠緊密例如,澳門有關部門缺乏與珠海有關部門的主動性和深度性溝通,兩地之間的城建規劃及建設工作亦有難以合拍之處,極具經濟開發意義的內港至灣仔間河底人行隧道項目進展較為緩慢。同時,珠海市通過的《珠港澳合作發展「十二五」規劃》,就未來與澳門展開合作發展的力度也顯得不強。

(四)產業政策的制定缺少諮詢度

實踐告訴我們,產業政策諮詢是制定產業政策的關鍵一環,只有較好地進行產業政策諮詢,才能促進政府與社會的相互理解,並提升產業政策的科學性和執行力。當前澳門有關部門在進行產業政策諮詢時,主要採用以下三種方式聽取民眾意見。一是通過由民間代表參與的專門事務委員會聽取民眾意見;二是通過傳統社團諮詢其會員的方式聽取民眾意見;三是公開向公眾進行諮詢。從實踐看,較具科學性的是第三種諮詢方式,但實踐中目前尚未得到很好實施,大多產業政策並沒有廣泛進行諮詢,市民多是在相關產業政策需要立法會審議時,才從報章上得以知曉的即使進行了產業政策諮詢,相關工作也缺乏認真統籌規劃。例如,澳門於2009年12月至2010年1月連續出臺了三部對澳門未來發展有重要作用及影響的諮詢文本,即土地工務運輸局於2009年12月發佈的修訂《土地法》第二輪諮詢文本;交通事務局於2010年1月公佈的《澳門陸路整體交通運輸政策2010-2020》文本:教育暨青年局於2010年1月公佈的《澳門非高等教育發展十年規劃20 11-2020》文本。這三部文本是澳門在土地、交通、教育等方面的中長期發展規劃,意義重大,影響深遠。但在較短的一個月時間集中推出,廣大市民難有足夠時間仔細分析和消化理解,這將直接影響所收集意見或建議的深度及全面性,並將影響到最終所制定的有關政策的科學性及執行力。

正是由於產業政策諮詢工作到位不夠,造成澳門民眾並沒有對澳門政府的工作表現出足夠的理解和認同。如澳門可持續發展策略研究中心於2010年公佈的澳門居民綜合生活素質大型入戶調查結果顯示,有53.8%的受訪者對政府的產業政策諮詢工作表示不滿。

另外,產業政策的實施應注意關聯性。如,2003年的青洲大火使澳門政府認識到了對石油氣中途倉加強監管的重要性,因此在相關的政策法規中對可燃產品的經營業務設定了多重審核,多部門監察的機制。然而依據澳門廉政公署2009年公佈的工作報告,澳門相關當局並未嚴格依法履行職權,仍有部分公司在青洲無牌經營石油氣業務。同時,個案中還存在著內部處理程序混亂的情況。以設置「固定噴霧武自動滅火系統」為例,消防局已提出裝設該系統對遏止火災蔓延具有必要陸,但作為主管部門的工務局卻並末採納消防局的建議,仍豁免了部分公司裝設必要消防系統的義務。

二、以產業政策法治化推進澳門產業結構的適度轉型

單一型產業模式的一般發展規律是建設一繁榮一衰退一轉型(謀求多元化)。受其內在不穩定性的影響,單一型發展模武陷入困境是一種必然趨勢,因此必須盡早尋找適合地區自身特點的產業轉型政策。從實踐看,通過產業政策法治化來規範產業政策的制定、實施及評估,進而推進產業結構調整是世界各國實現產業轉型的共同經驗。

產業政策法治化就是指將產業政策的制定、實施和評估,切實建立在法治的基礎上。其具體包含四重含義:第一是產業政策的制定、實施、評估主體法律化,即依法確定產業政策的制定、實施和評估主體;第二是產業政策主體行為確定化,即依法確定產業政策的行為主體的權利、義務,明確相關行為的範圍和方式:第三是產業政策實施手段的法律化,即以法律來規範應採用手段的種類,手段行使的上下界限,同時給予行為主體一定的自由度,使其能按照市場規律科學運作;第四是產業政策的法律責任明晰化。有學者認為,產業政策是計劃經濟的在今天的變種,因此產業政策也沒有法治化的必要。筆者並不認同這種觀點。產業政策是在市場失靈時,用「有形的手」對市場的維護。以法治化來規範產業政策,不但具有理論上的必要性也在各國的實踐中得到了證成。

產業政策法治化在理論上的意義有二:第一,產業政策實質上是一種政府調整、幹預經濟的行為,是政府職能的體現,因此必須受到法律的規範和制約,這是民主和法治的要求,也是防止政府濫用職權的必然選擇。法治化的產業政策更具強制性和規範性。首先,產業政策一旦上升為法律,就不再是政府的意志,而是國家的意志、全民的意志,政府的有關規定和行為不得與其抵觸。其次,產業政策雖是政府對產業發展的調控,但對產業政策進行法治化規範,意味著產業政策不僅要規制被調控主體的行為,而且也要規制政府的調控行為,使之具有合法性,防止權力被濫用。第二,產業政策關係產業鏈的長遠發展和各產業間結構的優化和協調,因此產業政策法治化也是保障制定科學的產業政策及其有效實施的較佳方法。

產業政策法治化的良好作用得到了良好的印證。例如,日本政府長期以來一直是較重視產業政策及其法治化在國家調節經濟中的作用的,並依靠產業政策法治化的成功運用在二戰後取得了一個又一個的「經濟奇跡」。日本產業政策法治化的基本特徵是,具體的產業政策立法都以相應的時代背景和產業規劃為依據,不同時期的產業規劃為具體的產業政策立法提供了指南,如《60年代通商產業政策設想》、《70年代通商產業政策設想》、《80年代通商產業政策設想》等。二戰結束後,日本為了挽救處在崩潰邊緣的經濟採取了「傾斜

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