冷鐵勳

一、問題的提出

根據《全國人民代表大會常務委員會關於＜中華人民共和國澳門特別行政區基本法＞附件一第七條和附件二第三條的解釋》（以下簡稱《解釋》）的規定，2009 年及以後澳門特別行政區行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法，可以進行修改，也可以不進行修改，是否需要修改，由行政長官向全國人大常委會提出報告，由全國人大常委會依照《澳門基本法》第四十七條和第六十八條的規定，根據澳門特別行政區的實際情況予以確定。上述《解釋》雖然是因應澳門特區政府就 2013 年立法會產生辦法和 2014 年行政長官產生辦法（以下簡稱“兩個產生辦法”）是否需要修改而作出的，但根據《解釋》的規定內容，隨著澳門社會的不斷發展進步，澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會產生辦法可根據澳門的實際情況依法適時作出適當的修改。

關於行政長官的產生辦法，《澳門基本法》沒有如《香港基本法》那樣，規定一個最終達至普選的目標。根據《澳門基本法》起草委員會政治體制專題小組最後一次會議的工作報告，《澳門基本法》第四十七第一款“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生”的規定，並未排除將來澳門選擇普選行政長官的制度。那麼，在現行《澳門基本法》沒有就行政長官的產生辦法規定一個最終達至普選的目標的情況下，如果將來澳門選擇選舉行政長官的制度，是僅僅通過修改《澳門基本法》附件一就可實現，還是涉及修改《澳門基本法》正文的規定呢？因為《澳門基本法》正文的修改和附件一的修改是兩種不同的法律程序。此外，在沒有依法確定普選行政長官的目標之前，對《澳門基本法》附件一關於行政長官產生辦法的規定進行修改時，又如何確定它的法律邊界？換言之，它在法律上應受到什麼樣的限制？這些問題都非常值得研究，對於正確理解《澳門基本法》關於行政長官產生辦法的規定也很有必要和意義。本文擬就澳門特別行政區行政長官產生辦法修改的上述問題作一探討。

二、確定普選行政長官的目標涉及《澳門基本法》正文的修改程序

《香港基本法》在其正文的第四十五條專門規定了行政長官的產生辦法最終達至普選產生的目標，因此，香港特別行政區行政長官實行普選的時候，只需按照修改《香港基本法》附件一的程序進行便可，無需涉及《香港基本法》正文的修改程序。《澳門基本法》正文沒有明確規定行政長官的產生辦法最終達至普選的目標，如果將來澳門確定選擇普選行政長官的制度，是否也一樣只需按照修改《澳門基本法》附件一的程序便可解決呢？對此，有著兩種截然不同的意見。第一種意見認為，既然《澳門基本法》正文第四十七條第一款規定行政長官在當地通過“選舉或協商”產生並未排除將來澳門選擇普選行政長官的制度，那麼，澳門實行普選行政長官的制度時，就像香港一樣，只需按照修改《澳門基本法》附件一的程序便可實現，無需修改《澳門基本法》的正文，因為正文第四十七條第一款中的“選舉”未排除選，無需再修改正文。第二種意見則認為，《澳門基本法》正文中就行政長官產生辦法沒有規定最終達至普選目標，不是漏寫，也不是寫與不寫都一樣，它表明《澳門基本法》的現行框架下，沒有作出普選行政長官的制度安排。因此，澳門要實行普選行政長官的制度，涉及《澳門基本法》正文的修改問題，不是僅僅通過修改《澳門基本法》附件一就可解決的。

從表面上來看，第一種意見，似乎是有一定道理的：《澳門基本法》正文第四十七條第一款中行政長官在當地通過“選舉或協商產生”的規定並未排除將來選擇普選的可能，所以，澳門在將來選擇普選行政長官的制度時，僅需通過修改《澳門基本法》附件一的規定便可，因為正文第四十七條的規定已經包含了可以選擇普選的制度安排。然而，按照這種意見的邏輯，那《香港基本法》正文第四十五條完全沒有必要再寫上一款，專門規定行政長官的產生辦法最終達到普選的目標。因為，按照同樣的解釋，《香港基本法》正文第四十五條第一款中行政長官在當地通過“選舉或協商產生”的規定，同樣未排除將來香港選擇普選行政長官的制度，所以，有了第四十五條第一款的規定，完全沒有必要再寫上另一款專門去規定行政長官的產生辦法最終達至普選的目標。由此看來，在基本法的正文中寫上與不寫上行政長官的產生辦法最終達至普選的目標還是有區別的。作為一種憲制性法律，有關的內容寫與不寫絕不是沒有法律意義的。《澳門基本法》沒有寫上最終達至普選行政長官的目標，說明在《澳門基本法》的現行框架下，沒有作出普選行政長官的制度安排，這應該是一個不爭的客觀事實，否則，也就不會有人提出要普選行政長官，而是像香港那樣直接奔向普選的時間表和路線圖了。儘管《澳門基本法》第四十七條第一款中行政長官在當地通過“選舉或協商產生”並未排除將來澳門選擇普選行政長官的制度，但也不能據此就認為《澳門基本法》的現行框架下已經有了普選行政長官的目標。是否有普選行政長官的目標，關鍵還是要看《澳門基本法》有沒有作出明確規定。正如全國人大常委會副秘書長喬曉陽在 2012 年 3 月 1 日與澳門各界人士座談會上講話中所指出的那樣，“由於沒有規定一個普選目標，這就決定了澳門特別行政區兩個產生辦法的修改，同基本法其他條文一樣，只能立足於特定時期澳門的實際情況作出適當的修改，以後有需要再作修改，而不能在基本法之外設定一個目標，然後提出所謂時間表”。

由此看來，《澳門基本法》的現有框架並沒有確立行政長官最終普選的目標，雖然這並不意味著澳門日後不能朝最終普選目標邁進，但要在現行《澳門基本法》中確立這一目標的話，並不是簡單通過修改《澳門基本法》附件一所能解決的，它實際上涉及修改《澳門基本法》正文的問題，因為在《澳門基本法》的現有框架下，要求普選行政長官的主張，實際上是要在現行《澳門基本法》第四十七條所規定的內容的基礎上增加新的內容，使《澳門基本法》正文關於行政長官產生辦法的規定與《香港基本法》的表述一樣。任何對現行《澳門基本法》第四十七條內容的增減，無疑是對該條文的修改，無疑是對基本法有關行政長官產生的框架規定作出重大改變，這已不屬於對基本法附件一是否需要修改的問題了，而是對基本法正文是否需要修改的問題了。當然，由於《澳門基本法》正文第四十七條第一款中行政長官在當地通過“選舉或協商產生”的表述，在內容上並未排除澳門將來選擇普選行政長官的制度，確實容易使人形成這樣一種理解：只需修改《澳門基本法》附件一便可實現普選行政長官制度安排。鑒此，若將來澳門選擇普選行政長官的制度，是僅僅通過修改《澳門基本法》附件一即可實現，抑或是要通過修改《澳門基本法》正文的程序來實現，屆時最好是通過全國人大常委會釋法的形式予以明確。

在《澳門基本法》現行框架沒有規定最終達至普選行政長官目標的前提下，就《澳門基本法》附件一關於行政長官產生辦法的修改，只是一種根據澳門實際情況的適當修改，仍有一定的法律邊界，仍要受《澳門基本法》及全國人大常委會有關決定等的限制。

三、行政長官產生辦法的修改受國家對澳門既定的基本方針政策的限制

《中葡聯合聲明》第二條明確規定，中華人民共和國根據“一個國家，兩種制度”的方針，對澳門執行的基本政策，將由中華人民共和國全國人民代表大會以中華人民共和國澳門特別行政區基本法規定之，並在 50 年內不變。為了確保《澳門基本法》中關於國家對澳門的基本方針政策的規定內容保持不變，《澳門基本法》對其修改在程序上作出了非常嚴格的限制。例如，將修改提案的門檻提高，規定只有全國人大常委會、國務院和澳門特別行政區才享有修改提案權；設置相關的前置程序，規定澳門特別行政區的修改議案須經澳門特別行政區全國人大代表的三分之二多數、澳門特別行政區立法會全體議員三分之二多數和澳門特別行政區行政長官同意後才能提交，幷且規定所有的修改議案在列入全國人大議程前，均應先由澳門基本法委員會研究並提出意見。除此之外，《澳門基本法》還在其第一百四十四條第四款特別規定：“本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對澳門既定的基本方針政策相抵觸。”在新中國立法史上，除《香港基本法》外，這是第二次明確在一部法律裏邊規定了限制修改的內容。作為由國家最高權力機關的全國人大制定並通過的法律，自身對其修改的內容作出嚴格的限制，這也是非常罕見的。

有學者認為，“基於憲法所確認的人民主權，人民（通過全國人大）在任何時候都有制定、修改和廢除任何法律的自由，這就必然意味著人民或全國人大先前制定的法律，在實體規範方面不能約束後來的人民或全國人大。全國人大先前制定的法律，在發生效力之後，後來的全國人大仍擁有完全的權力修改或廢除它們。從這一意義上講，先前立法在實體規範方面不構成對全國人大立法權的限制，它們對後來的全國人大在行使立法權時不具有拘束力。即使全國人大在先前的立法中明文宣告該立法或該立法的某些條款一經制定即不得修改或廢除，這樣的宣告也是沒有法律拘束力的”。該學者據此得出結論：《澳門基本法》第一百四十四條第四款作為一項實體規範對全國人大並沒有拘束力。如果全國人大決定修改基本法，即使該修改同國家對澳門既定的方針政策相抵觸，也仍然有效。[2]筆者認為，上述觀點並不符合《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規定。誠然，全國人大是國家的最高權力機關，擁有至高無上的立法權，全國人大的立法行為是任何機構都不能挑戰和否定的，但立法者本身要受到其所制定的法律的約束，而不能夠任意違反自身所制定的法律，這也是法治原則的題中應有之義。因此，全國人大同樣要受到其自身所制定的法律的約束，並遵守其自身所制定的法律的規定。按照這一邏輯，《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規定對全國人大是具有拘束力的，全國人大依照法定程序修改《澳門基本法》時，同樣要遵守《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規定，修改的