冷鐵勳
四、行政長官產生辦法的修改受《澳門基本法》附件一關於行政長官產生
辦法基本制度安排的限制關於行政長官的產生辦法，《澳門基本法》在其正文第四十七條和附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》中作了全面的規定。除第一任行政長官的產生適用《全國人民代表大會關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》外，行政長官的產生辦法均適用《澳門基本法》第四十七條和附件一的規定。
《澳門基本法》附件一和正文第四十七條一樣，同屬《澳門基本法》的有機組成部分，具有同等的法律效力。其中，正文第四十七條第一款規定：“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”毫無疑問，這一規定內容體現了我國對澳門既定的基本政策，是關於行政長官產生辦法的原則性規定，屬於《澳門基本法》就行政長官的產生辦法在整體上的基本制度安排。該條第二款規定：“行政長官的產生辦法由附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定。”上述規定表明，附件一是落實《澳門基本法》第四十七條第一款的規定的，從這個意義上來說，可以把整個附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》作為一項具體制度安排。也就是說，它是落實《澳門基本法》第四十七條第一款的規定而制定的規則，其內容必須遵守第四十七條第一款的規定，而不能違反第四十七條第一款的規定。對於這一點，《香港基本法》的寫法可能更明顯些。《香港基本法》第四十五條前兩款在對行政長官的產生辦法作出原則性規定後，其第三款規定：“行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。”其實，《澳門基本法》的草案文本中，第四十七條第二款最初的寫法也是“行政長官產生的具體辦法由附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定”，後來有委員提出，附件一不包括第一任行政長官的產生辦法，因此不宜用“行政長官產生的具體辦法”這樣的表述，後來改為現在“行政長官的產生辦法”的表述。
《澳門基本法》附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》在整體上雖為落實《澳門基本法》第四十七第一款的具體制度，但其自身內容又自成體系。附件一共有七條，從附件一與正文的關係以及附件一的條文所反映的內容來看，就行政長官產生辦法這一制度層面而言，附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生，由中央人民政府任命的規定又屬基本制度安排，其餘條文則是落實附件一第一條規定的具體執行的方法，屬具體制度安排。之所以這樣認為，是出於以下幾點理由。
第一，附件一第一條的規定與《澳門基本法》正文第四十七條第一款的規定密不可分，構成一個有機聯繫的統一整體。附件一第一條的內容正是對正文第四十七條第一款中有關“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉產生”這一規定內容的進一步規定。如前所述，《澳門基本法》第四十七條第一款的內容本身就是關於行政長官產生的一項原則性規定，體現了國家對澳門既定的基本政策，屬基本制度安排。與此相適應，附件一第一條的規定屬基本制度安排範疇，應是順理成章。
第二，附件一第一條的內容本身也是一項原則性規定。“原則”一詞，按照字面含義來理解的話，是指說話或行事在總的方面所依據的法則或準則。法律規範中的原則性規定通常只是從總體上訂出相關的準則，具體的落實則有賴於有關的細則性規定，而且細則性規定必須遵從原則性的規定。附件一第一條的內容正是從整體上對行政長官的產生方式作出一個總的規則，即必須由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生，並由中央人民政府任命。至於如何組成選舉委員會、選舉委員會怎樣才能體現出廣泛代表性、選舉委員會如何選舉產生行政長官等細則性規定內容，則不在附件一第一條中予以規定，而是由附件一的其他條文去具體落實。
第三，從附件一各條文之間的關係看，第一條與其他各條之間具有明顯的原則規定與具體規則的特徵。附件一第二條關於選舉委員會委員的人數和界別組成及任期的規定、第三條關於選舉委員會委員的產生方式及委員以何種身份投票的規定、第四條關於選舉委員會委員提名的規定、第五條關於選舉委員會投票方式的規定，均是直接落實第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生這一原則性規定的具體規則。
第四，從附件一的不同內容所處的條文位置看，關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定，置於附件一的第一條。在一個法律規範中，不同的規則所處的位置不同，也能說明該規則在這個法律規範中的地位和作用。通常，法律規範中的法律原則或原則性規定總是置於該法律規範的前面甚至最前面。例如，作為調整平等主體之間財產關係和人身關係基本法律的《中華人民共和國民法通則》，便將民事活動中的基本原則列專章系統規定，並將其置於該法的最前面。附件一的七條規定，其中關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定，是置於附件一的最前面即第一條，這也從一個方面印證了這一條所規定的內容並非一般的內容，而是十分重要的內容，屬原則性規定。
第五，從附件一第一條制定及實踐的情況看，它符合澳門的實際情況，有利於維護澳門的長期繁榮穩定和發展。《澳門基本法》包括三個附件在內，其起草過程充分體現出了民主協商的精神，尤其是澳門委員發揮了其瞭解澳門實際情況的優勢，加上起草過程中的相關咨詢活動安排得當，使得《澳門基本法》被認為是一部極具澳門特色、完全體現“一國兩制”方針和政策、符合澳門實際和充分反映了廣大澳人意願的具有澳門社會和文化特點的基本法，這其中就包括了行政長官產生辦法的制度安排，《澳門基本法》沒有完全照搬《香港基本法》的模式，而是結合自身的情況作了不同的規定。
需要注意的是，雖然《決定》中只提及了《澳門基本法》附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定是一項基本制度安排，但在理解時，還要把它與《澳門基本法》正文第四十七第一款的規定，以及附件一第一條的其他內容結合起來，由一個具有廣泛性的選舉委員會依照《澳門基本法》的規定選出行政長官人選後，還要報中央人民政府任命，這樣才是《澳門基本法》關於行政長官產生辦法的一個完整的基本制度安排。
《澳門基本法》附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定，既然是一項基本制度安排，這就意味著它也是關於行政長官產生辦法的一項重要法律原則或原則性規定，直接決定了行政長官的產生辦法在制度安排上的基本內容，並對行政長官產生辦法的制度發展具有導向作用。之所以如此，是因為任何法律規範中的法律原則或原則性規定是法律規則的基礎或本源的綜合性、穩定性的原理和準則。從立法政策上說，原則是規則的價值目標，規則是原則的實現手段和表現方式。規則的制定以法律原則為基本準則，不得與原則相抵觸。與法律規則相比，法律原則在法律規範的運行中具有適用準則性、宏觀指導性和相對穩定性的作用。無論是對該法律規範的理解和適用，還是對該法律規範的修改完善，都必須維護其中的法律原則或原則性規定，而不能擅自進行更改，更不能任意進行破壞，否則，就是不正確理解和適用法律，最終會影響法律的實施效果。因此，對於《澳門基本法》附件一第一條體現行政長官產生辦法基本制度安排的內容，在修改行政長官的產生辦法時，同樣必須切實予以維護，而不能偏離《澳門基本法》附件一第一條的有關規定，更不能違反《澳門基本法》附件一第一條的有關規定。這是在對澳門行政長官產生辦法進行修改時又需要明確的一個法律邊界。
五、行政長官產生辦法的修改受《決定》
關於行政長官產生辦法的修改應遵循的原則的限制因應澳門特區政府 2012 年的施政安排，《決定》於 2012 年 2 月 29 日通過並生效，這意味著特區政府處理政制發展的工作進入“五步曲”中的第三步了。《決定》的內容雖然主要是就“兩個產生辦法”的修改問題作出規定，但對日後立法會產生辦法和行政長官產生辦法的修改同樣是具有法律意義的，尤其是
《決定》有關立法會產生辦法和行政長官產生辦法的任何修改應遵循的原則的規定，更是日後立法會產生辦法和行政長官產生辦法修改時仍必須遵守的原則。
《決定》認為，有關澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會產生辦法的任何修改，除應符合《澳門基本法》的有關規定外，還要遵循從澳門的實際情況出發，有利於保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定，有利於行政主導政治體制的有效運作，有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益，有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則。這就是《決定》所規定的澳門政制發展應從澳門實際情況出發以及符合四個“有利於”的原則。這些原則不僅對“兩個產生辦法”的修改具有法律約束力，而且對將來立法會產生辦法和行政長官產生辦法的修改同樣具有法律約束力。這些原則是行政長官產生辦法修改時仍要明確的又一個法律邊界。之所以如此，是由《決定》的法律性質及地位所決定的。
《決定》的作出，是全國人大常委會行使修改“兩個產生辦法”的憲制性權力、履行法定職責而對澳門特別行政區“兩個產生辦法”是否需要修改的問題作出決策的行為，《決定》具有無可質疑的法律效力。不僅如此，全國人大常委會作出《決定》，還是新形勢下貫徹落實“一國兩制”方針的一個重要舉措，是在全面檢視《澳門基本法》貫徹實施情況的基礎上，立足於澳門社會不斷發展進步的實際情況，著眼於確保《澳門基本法》規定的澳門特別行政區制度的有效運作，著眼於確保澳門長期繁榮穩定和發展，從大局出發，綜合考慮各方面因素後審慎作出的重大決策。這表明，全國人大常委會在作出《決定》時，儘管只是針對澳門 2013 年立法會產生辦法和 2014 年行政長官產生辦法的修改問題，但全國人大常委會綜合考慮了各方面的情況，包括考慮到了澳