全面準確執行基本法與非政權性市政機構

本欄昨日有關中央為了強調必須全面完整地落實貫徹基本法,在港澳兩特首此次赴京述職中,特意安排了外傳將會在明年三月「兩會」換屆後,出任全國人大常委會委員長,及中央港澳工作協調小組組長的張德江作「第一主陪」,凸顯了中央今後對港澳事務的工作,是將之置於基本法的範疇內,更為重視基本法的全面貫徹落實,不但是在港澳兩特區,而且也是在全國範圍內的分析,獲得了一些讀者朋友的共鳴,也認為今後中央的港澳事務工作,是以基本法為總綱,達致「綱舉目張」。

其實,中央一向以來都在強調港澳工作必須堅持基本法,中共「十八大」也不例外。中共「十八大」報告就指出,「中央政府將嚴格依照基本法辦事,完善與基本法實施相關的制度和機制」。而據傳參與中共「十八大」報告關於港澳工作部份內容撰寫的前國務院港澳辦副主任、現香港中聯辦主任張曉明,在收入由人民出版社出版的《十八大報告輔導讀本》一書中的《豐富「一國兩制」實踐》一文中也指出,基本法是「一國兩制」方針的法律化、具體化。全面正確地貫徹落實「一國兩制」方針,堅持依法治港、依法治澳,關鍵是要嚴格依照基本法辦事,維護基本法的權威,把基本法的各項規定落到實處。所以黨的十八大報告把「嚴格依照基法辦事」作為對港澳工作的一條總要求。

從中央對港澳工作協調小組組長的人選安排,是由全國人大常委會委員長兼任,及中共「十八大」報告的這些論述,以及張曉明對報告精神的解讀文章中,可以看到基本法在港澳工作中是被置於最高的位階,亦即是港澳工作的「總綱」,所有的工作都必須緊緊地圍繞著這個「總綱」來展開,「綱舉目張」。

應當說,澳門回歸十三年來,在貫徹執行《澳門基本法》方面,基本上是認真嚴謹的。但又必須指出,仍有「死角盲點」存在,其中最令人詬病的,是在民政總署的設置問題上,並沒有嚴格執行《澳門基本法》關於民政總署是「非政權機構」的規定。

實際上,《澳門基本法》在第四章「政治體制」中,專設了第五節「市政機構」,共有兩個條文:第九十五條「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務,並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。」及第九十六條「市政機構的職權和組成由法律規定。」

值得注意的是,為了與「非政權機構」的定位相吻合,因而「市政機構」是並不置於第二節「行政機關」之內,而是脫離於第二節「行政機關」,另行獨立為第五節「市政機構」。就此而言,目前的代行市政機構職責的民政總署,是屬於行政機關的範疇,並由行政法務司司長主管,是與基本法第九十五條「非政權機構」的定位有所抵觸的。

更嚴重的是,《澳門基本法》附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定,選舉委員會共三百人(經今年政制發展後增加到四百人),其中在「政界」序列中,就有「市政機構成員的代表」。但回歸後幾次修改《行政長官選舉法》,包括今年的「政制發展」,都沒有將「市政機構的代表」囊括進去。為此,筆者和其他的一些關心政制發展的人士,都提出了這個問題。而張曉明在澳門各界人士座談會上,也希望澳門各界人士思考這個問題。但最終都因為民政總署並不是基本法所指的「市政機構」--實質上澳門特區至今仍未有建立符合基本法規定的「非政權性」的市政機構,而讓行政長官選舉委員會的組成成員,仍然缺少「市政機構的代表」,因而使得特首選委會是並不完整的,亦即是有「空白遺漏」的,因而是並不完全符合基本法的規定的。

回歸前澳門的市政制度,承擔著澳門的部份市政管理職能,為澳門居民所熟悉和接受,而且多年來在澳門的社會生活中發揮了重要作用。而對於「九九」後的澳門市政制度應如何設定,《中葡聯合聲明》未作規定。在起草基本法過程中,基本法草委會政制小組本著尊重澳門政制發展的歷史與現狀、從澳門社會實際出發的原則,經廣泛徵詢各方意見,多次討論修改,最後達成共識,形成了基本法第九十五條和九十六條的規定,內容為:一、澳門特區可設立非政權性的的市政機構,這表明市政機構在性質上屬於非政權性的地方組織。它不具有管理澳門地區政治事務的權力,只是參與社會民生公益事務的服務和管理,並對政府有關決策提供諮詢的法定機構。二、澳門特區市政機構的職責,包括兩個方面:一是受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務;二是就上述有關由市政機構提供服務的事務,向澳門特區提供諮詢意見。三、澳門特區市政機構的職權和組成,在回歸後由澳門特區自行立法加以規定。這就是說,澳門原有的市政法律制度中,那些與基本法不相抵觸的內容可以繼續適用或經修改後繼續適用。同時,又留有靈活的餘地,讓澳門特區根據實際需要自行立法來設置市政機構的組織和職權。

政權通常是指國家權力,即統治、治理國家(或地區)的權力,是行政權、立法權、司法權等權力的集合。因而「非政權性」就是不享有國家權力,不具有統治、管理國家(或地區)的權力。因此,市政機構不是一個級權機構,不在行政機關之內,不能行使統治權,不具有管理澳門地方政治事務的權力,其公共管理的職能也只能是來自政府授權和委託。記得在基本法起草的過程中,筆者作為基本法諮委會的委員及政制諮詢小組的成員,曾與我國憲法學專家、草委會委員蕭蔚雲教授談過此問題,筆者認為,八十年代初的「市政委員會」的構成,較為符合澳門的實際,也接近「基本法草案」中「非政權機構」的定位。亦即市政委員會委員的產生及組成,不同於當時屬於政權性的「市政議會」,而是由澳督委任社會各界人士,主要是廣義上的社會工作的人士,如劉光普、何思謙等人所組成,其運作方式就是就市政事務向行政當局提供諮詢意見;而市政廳則受澳門政府委託,管理市政事務。蕭教授當時也認為此一「市政委員會」的模式,較為符合「非政權市政機構」的定位。當時的澳門新華社工作人員也持這一觀點。遺憾的是,澳門回歸後,卻搞了個既不符合《澳門基本法》第九十五條規定,又並非是市政機構,卻執行市政機構職能的「民政總署」,卻又正因為它並非是「非政權市政機構」,而無法派出代表參加特首選委會的「四不像」怪物來。

特首崔世安在慶祝澳門特區成立十三周年酒會上的致詞中,有「我們將深化研究並逐步處理部門職能重疊的問題」之語。是否也應將嚴格執行基本法關於「非政權性市政機構」的規定,重新建立市政機構的問題也考慮進去?倘此,就是積極響應中共「十八大」號召,「嚴格依照基本法辦事」的作為。