澳門將要走上“土地改革”之道

澳門地少人多是眾所周知的事實,樓宇價格早已遠遠脫離普遍居民收入的水準,就澳門土地與房屋供應關係及居民安居樂業等有關社會民生持續發展的問題,筆者在較早之前亦所出幾篇較為膚淺的分析與探討,並得到眾多社會人士的認同及支持。最近再出現了“澳人澳地”言論及新修訂的《土地法》草案之後,普遍市民與眾多社會團體都期望本澳仿效香港的做法,推出“澳人澳地”及透明土地批給的問題,一方面希望確保樓宇價格穩定或有所下降,另一方面珍貴土地能透明化批給及避免出現“歐文龍式”利益輸送負面問題,使得居民可以真正“當家作主”。但是,兩項事宜的提出之後,就遭到地產業界或代表業界的立法議員就紛紛耐不住了,他們透過各種方式發表了反對的意見。或許因為這就是有利益當頭的問題,“澳人澳地”的樓宇必定受到價格的限制,公開透明批給的土地必定會高於“黑箱操作”的土地,對於持反對意見的地產界更是十個不願意推出“澳人澳地”的政策。

因此,將來“澳人澳地”是否能實現及新土地法草案相關條款是否會執行,相信將會是政府當局與地產界的一種很大的較量過程,筆者也相信特區政府當局亦是“兩頭難”,一邊是廣大普遍居民的極力期望,一邊是為澳門特區政府發展有勞苦功高的地產界人士,並且這班人士亦並非是等閒之輩,作為特區的最高話事人特首先生在公開場合就“澳人澳地”的問題只能講是政府當局將會認真研究,留給居民一種期望亦是失覺,何時執行及何時研究完成,在時間表上,按照過去特區政府當局對於任何一種政策或措施的研究及推出,若有所非,多數都是處於“流產”的狀態,是次更是涉及土地利益的問題,關涉到本澳眾多財團的利害關係,他們會讓步嗎,相信仍然是一種未知數。要不然,就是會出現這麼多的地產業界反對聲音。也值得一提的就是,作為主管土地範疇的運輸工務司司長,他的工作真是左右為難,若本澳將打破過往的土地批給模式或土地制度,相信將會得罪一部分的利益者,或甚至會得罪其上級的家屬或親友。這就是筆者是次提出,本澳未來將會“土地改革”之道的原因之一,也就是官民與地產界或利益者之間的一種較量。

或許有人會講問及筆者,“土地改革”之詞應是大陸老毛時代初建國所用的專用名詞,適合澳門現時的時代步伐嗎?筆者則不為則言,很簡單就是“改革”是一個創新的概念,在任何時期或年代都應所有改革,不管是社會經濟、民生或文化等範疇都存在創新改革的步伐,才能適合時代的步伐與能與時俱進。正如,最近新任國家領導人習近平總書記到廣東省南巡期間再次提出,我們敬愛前國家領導人鄧小平的“改革開放”的口號,習總書記認為我國仍然需要走改革開放的道路。同時,我們都知道澳門現任的行政長官在當選之後,首要推出的施政理念就是“承傳”與“創新”,其實在“創新”方面就必須有所改革,澳門長期繁榮穩定的發展,創新的施政理念必然要有所改革,也必須推出符合全體居民需要的施政政策。就土地問題而言,澳門屬於實施“一國兩制”、“澳人治澳”的地區,並需要履行及貫徹《基本法》,在回歸十三年以來,在中央政府的支持之下,無論是社會經濟或文化等領域都取得舉世矚目的成就,市民的生活水準有直線式的提升。可是,樓價一路飆升,普遍居民至今都認為現時面對最大的問題就是居住的問題,居民的收入水準再高,也追不上樓價的水準,普遍居民不能不為住房的問題而投降於到附近地區置業。有遠見的居民及團體提出“澳人澳地”的概念,也是有其的原因的,他們並非針對地產發展產錢包,他們只是為他們自己或後一代著想,在有限有土地只能供給予本地居民使用,自然會降低成本及競爭價格。

對於寸金寸土的澳門來講,土地的管理與使用,與樓價的關係是非常之大,這是眾多居民都會想得到的問題。對於土地的管理,對於本澳而言,關鍵就是需要有法律管制。由於本澳的土地法已經使用三十多年,不能與時俱進,在社會各界與政府當局努力之下,經過幾年的努力,最終完成了新土地法的草案文本,並在立法會有初步的推介。 新修訂《土地法》法案修改具七大要點:一、申請批地要求嚴格化。法案建議土地批給申請人必須提交經濟可行性研究,包括競爭地位評估、宏觀經濟評估、財政及投資計劃等。如屬大型建設計劃將須進行可行性分析及提交環評檔等相關要求,法案並明確大型建設的定義。二、完善土地批給制度。建議土地批給須公開招標,並將可豁免公開招標情況具體化,如發展不牟利的教育、文化、衛生、體育事業及社會服務等。建議引入專用批給制度,使行政當局增加一種處置公產土地的方式,配合社會發展。 三、嚴格限制改變批地用途和轉讓。臨時批給土地、即新批給而未發展的項目不容許修改批給用途,避免藉土地投機的行為,當承批人是公司且轉讓資本超過百分之五十時,其轉讓必須經政府審批。此外,法案亦建議屬免公開招標土地如改變用途,不得抵觸原先豁免公開招標的理由。四、強化監管力度與處罰機制。法案明確訂定不遵守土地利用期限,可科處的罰款與土地溢價金掛,加強對逾期利用的罰款,避免出現閒置土地。並建議明確收回土地的手段,包括宣告土地批給失效、政府可解除批給的理由等。五、打擊非法佔用土地行為。法案大幅提高對故意非法佔用國有土地行為人的罰款,並將罰款與被佔用土地面積掛,罰款金額由五萬元至三百萬元不等,同時引入屬刑事罪行的違令罪,藉以增加霸地成本,發揮阻嚇效用。六、提升溢價金。因應社會對土地溢價金結合社會實況的要求,法案增加訂定溢價金考慮因素,包括加入“通脹指數”及“以往公開招標的判給價”,讓溢價金金額更貼近市場價值。七、提高土地批給程式透明度。法案建議如屬豁免公開招標土地項目,審議過程中要以適當方式向公公佈有關申請土地批給的主要內容,包括申請人名稱與土地面積、位置、用途及溢價金等,讓公知悉有關計劃。

法案內容公佈之後,日前在立法會大會上就遭到多位議員反對《土地法》豁免部分土地公開競投的條款規定。例如,議員馮志強在議會上大動肝火,炮轟法案玩死業界,扼殺建築業、房地產業的生存空間。他並又放狠話“法案寫得精彩,但全是假話、空話”,他認為所有土地不應有豁免競投,要全部拍賣,才能體現公平的原則,否則修法祇是“換湯不換藥”。馮志強批評當局既然要修改《土地法》,但又保留多“尾巴”,尤其是關於“不牟利的教育、文化、衛生、體育事業”等土地可豁免競投,“呢全部唔賺錢,邊個會要,政府其實可自己承辦。”反而建築業、房地產業沒有生存空間,政府應如香港定期拿土地公開拍賣,否則體現不了修法的好處。他又質疑法案中“平等取得土地原則”與“申請批地要求嚴格化”兩者相矛盾,變相全由大財團做曬。馮志強又狠批工務部門避見業界,他以自己建築界的身份表態:“我五年都未有一個入則,現時祇靠立法會人工。”入則計劃全石沉大海,“相關部門睇都唔睇,一概不理,又話過期、超時,太不公平,政府話要打壓樓價,但又唔批土地。”他稱:“法案寫得精彩,但全是假話、空話。”他希望司長不要寫一套、做一套。

同時,議員林香生日前則表示,欲瞭解有否輔助材料,如司長引介中言明法案加入不少原則,相關原則如何在條文中體現?此外,法案中並無“國有土地”等定義、概念,當中會否關聯其他法律,詢問政府會否作出定義、清晰說明?麥瑞權關注“強化監管力度與處罰機制”的法案要點,往往牽涉多個不同部門、法律及合約等,土地管理廳有否需要升格局級,配合法例執行。土地委員會會否新增專業人士,有助《土地法》的討論。李從正指出,《土地法》內容複雜,但簡單如“申請批地要求嚴格化”要點,引介中未見具體說明,質疑是否過於簡單;部分表述模糊,容易讓人產生疑問。《土地法》與《城規法》及《都市建築法律制度》關係密切,各界關注,希望政府在一般性、細則性討論《土地法》時,更多地講解上述法案關聯,讓《土地法》審議更暢順。議員高天賜詢問文本有否清晰裁量權的範圍,政府有否考慮公開諮詢市民意見,土地批給應該全面公開競投,抑或個別情況政府可直接批給,並詢問舊法與修改法核心的轉變何在,溢價金計算有何不同?議員吳國昌表示,豁免土地公開競投的條文規範過於寬鬆籠統,未見嚴格規範,公共利益理由空泛,公聽會等內容被刪除,難以減低市民的憂慮。詢問政府有否考量設立機制,就豁免公開競投個案,政府主動提交立法會公開辯論。區錦新指出,修改《土地法》堵塞現有漏洞,但質疑政府自由裁量權過大,如何杜絕可能引起的漏弊?無償批給方面,本澳有多少公益法人可以無償取得土地?議員何潤生提出數方面問題,目前《土地法》著重規範土地管理,確保資源充分發揮效用,但土地用途劃定、樓宇高度等,與《城規法》、《都市建築法律制度》息息相關,詢問後者會否盡快送交立法會審議?法案中,部分情況豁免公開招標,當中“配合政府政策的建設”容易存有灰色地帶。土地批給與監管方面,市民時有知情權不足之感,將來如何通過公開旁聽制度,杜絕相關情況?而議員陳偉智關注法律的執行,以及法案審議的進度等。

對於出現多名議員質疑法案舊酒新瓶,定義不清或不符合業界的利益,對豁免土地公開競投的條文規範過於籠統,公共利益定義模糊,未能避免政府自由裁量權過大。認為公參與度低,要求引入公聽會讓公監察。而運輸工務司司長劉仕堯日前則強調,土地必須配合政府政策,政府需有酌情權,“睇唔到有咩十惡不赦罪”。他又重申,《土地法》與《城市規劃法》、《都市建築法律制度》三者具有相容性和銜接性,無需同一時間生效,《城市規劃法》已設有公開旁聽制度,故《土地法》法案剔除相關部分。因此,從上述的正反或中立的幾位議員的意見來看,很明顯可知,運輸工務司對於推動或能否在立法會通過新土地法法案,相信仍然還需要付出很大的力量。其實,新土地法草案的推出亦是政府當局“創新”與“改革”的一種體現,土地批給得以清晰及透明化,也是有助推動官員的廉潔建設,更是有預防再出現“歐文龍文化”及官商勾結與