博言

自暴出橫琴澳門大學海底隧道嚴重超出三倍預算之後的不久，最近再暴出澳門橫琴大學區的建設費亦超支並總達至過百億的開支，兩項公共工程都比原來的預算超出居民的接受的範圍，並引起社會各界的熱議，作為主管公共建設的運輸工務司不得不透過傳媒方式向社會公佈其中超支的原因，以平息民間的“火焰”。其實，本澳政府公共工程的出現超支情況，在很多居民眼內都是認為是家常便飯的事情，就如是次澳門橫琴大學區的預算來看。審計署日前所發佈《橫琴島澳門大學新校區建設費用估算》專項審計報告，揭開大幅超支之謎，批評當局的估算不完整、不科學，有條件但不更新、有錯不改，令五十八億元的原估算變得毫無意義，截至去年三月投資金額已達一百○二億元。如此的超支數目，令到社會再次沸騰起來，對於政府當使用公帑及公共工程估算等方面都存在質疑，的的確確相差得過多了，政府當局的工程負責部門的工程師及估算師的能力何在，政府再有錢也不能這樣出現過倍的預算差距，引起社會爭議及質疑也是理所當然的事情。

審計署日前發佈《橫琴島澳門大學新校區建設費用估算》專項審計報告指出，新校區建設費用變動連連，主要是建設辦計算項目建設費用的整體性，估算訂定時的考量和訂定後的檢視及更新均存不足。批評新校區估算並不完整，建設辦按其一貫的做法，視工程監理、質量控制等為行政成本。最初估算的五十八億元祇有工程費用，不包括五十七項不可或缺的工程，如設計、基礎建設、工程監理、質量控制、研究顧問等，合共金額約十二億元。雖“補充協議”訂定九十八億元總預算上限時，已把上述五十七項工程中的“校區勘察費”、“校區設計費”及“土方回填、軟基處理”納入其中，金額約七億元，但仍未能完全反映新校區的總投資金額。因最初估算、總預算上限均沒有顧問諮詢、基礎建設、工程監理及質量控制等相關開支，若納入計算，加上部分補充協議項目的實際判給金額與上限有差異，截至二○一二年三月，項目預計投資金額已超過一百○二億元（詳見附表）。報告指出，新校區在內地建設，並以人民幣計算工程費用。但建設辦認為，新校區為澳門所用，估算時沒有參考內地建造成本，祇以類似規格的澳門公共工程作參考，訂定估算單價。如以二○○六年公屋判給金額估算校區宿舍造價，標誌性建築物則參考終審法院大樓。審計署認為，大學校舍建設與終審法院大樓的建築風格及功能等均不同，並非適當的參考依據。強調○六年公屋判給距訂定最初估算已三年，期間建築成本升約兩成七，數據已過時。是以估算的參考依據欠缺科學化考量，未能反映實際所需的成本。報告稱，新校區估算從訂定目的、具體考慮並不完整，權限實體審批時或無法知悉往後仍要承擔多少費用，無法全面評估，影響審批決定。從整體公共資源分配角度分析，不完善的項目估算將影響特區政府公共資源有效運用。新校區的資金調配動輒數以億計，每次調動均影響公共財政安排，高估其費用會佔用其他財政資源，低估則致追加，或令日後的財政安排出現困難。報告建議，建設項目包括前期研究、設計及施工等不同階段，應綜合考慮全過程中測量、勘察、交通和環境研究、設計、工程、監理、質量控制及設備購置等不可或缺的所有費用。估算內容、費用要齊全，避免遺漏。制訂全面的整體估算，可令權限實體作出適當決策。另建議編製符合實際所需的項目投資估算，應按項目及其規格的確切要求，搜集、整理及分析各類有代表性並已完工的項目造價資料，合理預測各項影響工程造價的動態因素，綜合計算，以動態投資方式訂定以建設費用控制為目的之投資估算。

當局解釋，當時掌握資料有限，沒有條件制訂更細化的估算。加上時間緊迫，估算後隨即要展開深化設計，沒有再建立更貼近實際的估算，繼續將最初估算的五十八億元作為工程費用的控制指標。但審計報告並不認同，指隨著工程開展，建設辦已逐漸掌握各項目的實際判給金額與最初估算的差異、匯率波動與通脹等。如建立最初估算後半年即一○年十一月，標誌性建築物圖書館、中央教學樓及校史展覽館的判給金額已約六億九千萬元，比最初估算高出約四成三。另新校區設計過程中，建設單位元會不定期交工程項目費用資料，所以建設辦當時亦掌握估算、概算和預算等，更知悉估算與實際所需金額出現了較大的差距，已具備一定條件，惜沒有主動整體更新估算。報告認為，建設辦以不符實際的估算作為建設費用的控制指標，更沒有適時檢視、更新，致估算與建設費用脫節，根本無法達到建設費用管理及控制的作用。有關估算亦不反映真實所需開支，使往後建設投資變化的分析不存在可比性。有關做法未能體現建設費用逐步控制的管理原則，難以衡量有關投資變化的合理性，最初估算已失卻作為建設費用控制的根本意義。報告建議隨著建設不斷推進，逐漸掌握更多較為確切的資訊及明確各項不確定的因素時，應適時檢視及更新建設費用，逐漸細化，令估算及深化計算互相銜接，避免脫節，以起層層控制作用，保證相關計算的準確性和控制的有效性。

團體“三十行動聯盟”日前則到政府總部遞信，關注澳大橫琴校區工程開支和質量問題，並促請政府盡快公佈預算綱要法修改時間表。三十行動指，澳大橫琴校區工程預算由58億上升到102億元，金額巨大，質疑當中是否存在不規則行為，建議廉政公署主動介入調查，並批評本澳過去多項公共工程超支，使用公帑如“無掩雞籠”，現時立法會又無法監察項目細則款項，未能有效監督政府財政運作，亦希望政府盡快公佈預算綱要法修改時間表。

作為主管本澳公共工程建設的主管運輸工務司司長劉仕堯日前回應審計報告時表示，橫琴澳大校區建設預算已封頂，認為與審計署的計算出現差距是由於審計署將前期多項工程費用納入估算當中。他亦承認工程起動時的確存在資料不齊全情況，需要在興建過程中進行設計及修改，必然令到最初估算的造價與實際存在較大差距。劉仕堯並指出，當局以九十八億元為封頂費用，但由於審計署將前期多項工程的費用加入估算當中，因此在造價方面出現差距。正如河底隧道的興建一樣，當局亦是在後期才獲得作為後備航道預留通航條件等資料。他希望社會能瞭解當初預算與後期預算存在的落差原因，並重申有關預算已封頂。他承認在工程起動時的確存在資料不齊全情況，在興建過程中進行設計及修改，必然令到最初估算與最終結果存在較大差距。

顯然，不管政府當局如何解釋都好，事實與現實都是存在一定的問題，我們都知道任何事情都是有其的解釋理由。政府當局應檢討其中的原因，不能解釋過而好，給予社會的一個交待，總不能政府的庫房充裕而大手大腳地花錢，對於政府整個施政威信，一定是很不利於未來施政的事情。當局在未來的施政過程中，的的確確是需要重視重大的規劃項目和大筆公帑開支的問題，特別需要制定監管機制或方案，使公帑用得其所，也使市民能放心政府當局的施政。在財政法規建設方面，其系統性不強，在財政預算管理的法制化建設方面還存在許多盲點。為此，應在國家預演算法的基本框架下，完善預演算法實施條例及其細則，提高預算監督管理法規的操作性，應出臺相應的專門法規和制度，建立政府財政支出規模與經濟增長相聯繫的法律機制，健全政府財務會計、審計規範，完善會計、審計監督，明確各級政部門在預算管理方面的責、權、利，落實各監督主體對財政支出的監督職責，建立財政預算公眾諮詢機制，推進財政事務公開，提高財政預算監督管理的透明度。應充分發揮財政的職能作用，支持、推進政府機構改革；按照公共財政原則，合理確定財政支出範圍和順序；不斷完善管理方式，加強對重點控制支出的管理；改革完善行政成本核算體系和行政支出績效評價體系。此外，還要探索如何更好地發揮社會監督和輿論監督的作用機制。

其實，政府公共支出預算供給範圍的“缺位”與“越位元”並存及結構不合理等現象的存在必然影響到公共支出預算的執行,同時也暴露出公共支出預算管理方面的缺漏;公共預算編制的方法及監督機制的不完善。 政府公共支出預算的合理性、有效性關係到宏觀調控的有效性。按照科學的管理、監督理念審視當前的政府公共支出預算體系,不難發現其在編制方法管理體系等方面不合理不科學性以及財政監督體系某種程度上存在著的結構性不合理缺陷。在管理方面,原有的預算體系是將支出切塊分割到各部門,由各部門自由分配。這種粗放性管理顯然不可能詳細地確定和規範部門及其下屬單位預算支出專案和支出內容,當然也就不可能全面地發揮財政分配資金的職能作用。在編制方法上雖然已經改革但仍未完全擯棄一些不夠科學規範的編制方法,如基數法,這就不可避免地造成預算單位之間的苦樂不均,難以體現公平與效率的原則。在財政監督體系上,原有的監督體系存在著明顯的結構性缺陷。而有專門力量和手段的審計部門但權威性低,行政監督工作不到位,職能效果也就不明顯。審計部門審計同級財政無疑就是審計同級政府,也就是審計自己的頂頭上司,其難度可想而知。而“下審一級”的做法,確屬權宜之計,也收效甚微。再則,審計涉足財政監督的初次監督,勢必涉及部門業務的重要交叉和工作協調等問題,還有監督標準和執法力度的不統一等許多問題,勢必造成財政監督的整體效果差。 政府公共支出預算在管理、編制方法和監督等方面存在的問題,導致了支出預算的供給範圍的“缺位”“越位元”及預算約束力的弱化是不言而喻的,因而要優化公共支出結構,硬化支出預算的約束力,必須在管理體系、計算方法及監督機制諸方面進行改革。借鑒新加坡的經驗,健全適應的規範、透明、高效的財政預算管理模式，充足的財政儲備不僅是實現財政可持續發展的內在要求，而且是抵禦經濟全球化衝擊、維護經濟安全，實現長治久安的重要後備力量。新加坡在尋求財政積累的壯大和保值增值方面成效顯著，其做法和經驗值得我們借鑒。隨著本澳經濟和財政的持續快速增長，建立常規性、法制化的財政儲備制度和財政積累增長機制的條件已經基本成熟，尤其是經濟較為發達的城市應該先走一步。完善與公共支出預算體系相