“超級部委”煉成記

2008年那一次改革把“大部制”作為目標,國家行政學院教授汪玉凱曾經參與當年的政府機構改革方案設計,據他介紹,“大部制”改革仍將繼續推行。也就是說,與國外對比,這些大部還不夠大。以美國為例,美國的運輸部統管海陸空運輸。但是中國的交通運輸部,卻遲遲不能將鐵路運輸涵蓋其中,汪玉凱說,這成了“上次改革的遺留問題”。

2月28日,中共十八屆二中全會開到最後一天,與會者見到了引發外界種種猜測的《國務院機構改革和職能轉變方案》討論稿,政治局常委李克強還就此方案做了詳細的說明。隨後,這個方案被全會審議通過。雖然具體內容還要等待“兩會”發佈,但人們普遍認為,部委數量還將進一步減少。“越來越大”是趨勢,“越大越美”是共識。在過去的六次機構改革之中,那些“超級部委”是如何產生的?各自基於什麼樣的邏輯?又將面臨什麼樣的問題?

交通部:整合之惑

2012年上半年,民航局迎來了中國機構編制委員會辦公室(下稱中編辦)的調研人員。這些調研員此行的目的之一是要瞭解併入交通運輸部之後,民航局官員有什麼意見和建議。此次調研,他們還相繼去了鐵道部和交通運輸部。

民航局前身是中國民航總局,2008年與原交通部、原國家郵政局一起,整合了建設部的部分職責而組成現在的交通運輸部。

通過機構整合進而擴大部委權責,一直是機構調整時的慣常做法。1998年,地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局、國家測繪局合為國土資源部,2008年,國家能源局、工信部也由數個國務院機構整合而成。

這主要是為了解決政府運作中機構職能交叉引發的管理問題。這些問題,在國務院的機構設置中普遍存在,以能源為例,涉及政策和監管職能的部委,不完全統計包括建設部、農業部、交通部、環保部等10數個主要機構。

但被一個部委統合起來的各機構能否很好地磨合?中編辦從民航局瞭解到的信息並不樂觀。

“以前民航局是國務院的直屬機構,很多情況可直接上報國務院。現在很多情況必須通過交通部上報國務院。但我們在處理這些信息時,一方面職責並不明確;另一方面,我們上報的信息,覺得重要可能會上報得快一些,否則的話處理就會較慢,影響了信息傳播的速度,導致信息流不暢。”民航局一位官員事後接受媒體採訪時表示。

另一方面,沒有鐵道部,交通運輸部的許多工作也很難開展。國務院曾計劃讓交通運輸部起草《“十二五”綜合交通運輸體系規劃》,但因為鐵道運輸並不歸交通部管理,交通運輸部無法一力完成這個涉及到“綜合運輸體系”的規劃設計,這一工作最後不得不交由發改委來完成。

發改委:“世襲”的權力

發改委號稱是“小國務院”,其內部擁有30多個司局,幾乎能夠對應國務院設立的其他任何機構。比如發改委基礎產業司,就設有鐵道處、交通處、民航處,鐵道部、交通運輸部的許多重大投資項目都要報到這裏來審批。另一個經濟運行調節局關涉煤炭、電力、石油、交通運輸與物流等多個方面。做一個交通運輸系統的規劃,自是難不到它。

在民間印象中,發改委更像是一個物價部,方便麵價格、豆油價格、汽油價格等都要操心。但事實上,這個部委比人們想像的要重要得多。

發改委的“前世”是成立於1952年的“國家計劃委員會”,社會的方方面面,從大方向的政策制定到螺絲釘的生產數量都要由它來管理。其間雖然經歷過“簡政放權”的過程和數次調整,但一直是政府進行經濟管理活動的核心部門。

它的“今生”開始於2003年,在整合了原國家經貿委的部分職能和原國務院經濟體制改革辦公室後,原本就非常重要的地位再次得到加強,一躍成為國務院的第一大部委。

2008年國務院機構改革時,曾把發改委列入重點改革對象,打算減少它的微觀管理和審批事項。但全球金融危機促使中央政府推出了4萬億經濟刺激計劃,擁有項目審批權的發改委自然變得愈加重要起來。一場向著發改委“跑部錢進”的大幕由此拉開,發改委的權力也因而達到一個峰頂。

“但這種綜合性的部委遲早是要取消的,全世界都沒有這種中國特色的機構。”國家行政學院教授竹立家說:“他們堅持了幾年,還是要取消,因為這種部門和社會的複雜性、專業性的要求是不相符合的。現在是高度專業化的社會,有了環保部,環境政策的制定,就不需要發改委來批了。”

環保部:時勢使然

2月28日,參加中共十八屆二中全會的與會者,走進會場前,定能看到那灰黃的天空。

那一天的北京,先被霧霾籠罩,等大風吹散了PM2.5顆粒,更大的沙塵顆粒卻滾滾而來。北京市環保監測中心當日11時監測數據顯示,北京城區多地空氣質量為6級嚴重污染。

環保部首當其衝,自然被推到輿論質疑的高位。剛剛過去的冬天裏,這樣的霧霾天氣頻繁在全國各地集中爆發。

但環境問題加重的同時,也是行政部門政治級別不斷提高的過程。從最初國務院環境保護領導小組這個非常設機構,到後來的環保局、環保總局,乃至2008年升至環保部,成為國務院的組成部門,在國務院會議上佔據重要的一個座位,有了更大的發言權。

行政級別提升的同時,其權力也不斷擴大。對環保部而言,“環評審批,是目前環保部門手中握有的最大權力。如果環評通不過,這個項目就別想開工。”環保部一位工作人員接受媒體採訪時如是說。

幾年前,通過為人熟知的“環評風暴”,環保部門獲得了強大的輿論支持,明確了自己的權責範圍。2005年環保總局叫停30個重大項目時,曾受到利益部門的巨大壓力,但溫家寶力挺此舉:“環保總局現在也動真格了,查處了一批違規上馬的項目,非常好!”

而2008年以部為名之後,環保部通過環境立法、項目環評、治理污染等方式,不斷固化已有的權力,並且開始尋求進一步擴權的需要。2012年10月,該部就《環境保護法修正案(草案)》,一口氣向全國人大常委會法制工作委員會提了34條補充修改意見,含蓄表達了對環保部門綜合宏觀職能被弱化的不滿,希望恢復環境標準由環保部門獨自制定等規定。