城市規劃法是新生事物仍有待補強完善

立法會昨日細則性通過了《土地法》修改法案及《城市規劃法》法案,這兩個法案連同即將要進行細則性表決的《文化遺產保護法》法案,是互有關連的法律體系,因而立法會是將之集中一起審議及表決。這三個法案通過並頒布實施後,將會對澳門特區的城市管理和發展,尤其是落實貫徹國家「十二五」規劃賦予澳門特區「經濟適度多元發展」,建設「世界旅遊休閑中心」的經濟發展定位,及維護被列入「世界文化遺產」的「澳門歷史城區」,促進澳門的可持續發展,形成人與自然和諧發展等,具有重大的現實意義。

在這三個法案中,《土地法》是在原有法律的基礎上進行大幅修改,而《城市規劃法》和《文化遺產保護法》則是新立法。由於《文化遺產保護法》尚未通過,因而先行評議《城市規劃法》。

城市是一個複雜的社會實體,是國家或地區政治、經濟、文化的中心。要建設一個城市,必須確定城市的規模、性質、發展方向及如何佈局,才能滿足生產、生活、交通、運輸、環境等各方面的要求。而要解決好這些問題,就必須編制城市規劃。

城市規劃,是指城市的政府為了實現一定時期內,城市的經濟和社會發展目標,確定城市性質、規模和發展方向,合理利用和節約使用城市土地,協調城市空間佈局和各項建設的綜合部署和具體安排。城市規劃是建設城市和管理城市的基本依據,是保證城市土地合理利用和開發的基礎,是結合發揮城市經濟效益、社會效益和環境效益的前提,是實現城市經濟和社會發展目標的重要手段。在城市建設和發展過程中,城市規劃處於重要的「龍頭」地位。

城市規劃法,是指立法機關或其授權的行政機關制定的,調整城市規劃的活動中發生的各種社會關係的法律規範的總稱。早在十九世紀後半期,一些歐洲國家就已經對城市公共衛生、街道、建設線等的建設和管理、分別制訂法規。但就城市規劃立法、還是始於二十世紀初期。英國一九零九年制訂通過的《住宅和城市規劃法》,將認為是全球第一部城市規劃的立法,同時也成為劃分現代城市規劃與近代城市規劃的分界線。此後,歐洲一些主要國家,如法國、德國都陸續進行立法,制訂法規和標準,對城市的規劃和各種建設進行管理。中華人民共和國成立後,我國曾制定及頒布了一系列城市規劃方面的管理規章,但真正的國家立法,還是一九八九年十二月二十六日第七屆全國人大常委會第十一次會議通過的《中華人民共和國城市規劃法》。後來為了加強城鄉規劃管理,協調城鄉空間佈局,改善人居環境,促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展,二零零七年十月二十八日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議又通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》,並取代了《城市規劃法》。

本來,過去澳門既然曾長期在葡國管治之下,就應能秉承歐洲的立法傳統,有自己的城市規劃法;但不知為何,卻一直未能就此立法。城市規劃法律的「缺位」,導致發生了許多問題,尤其是政府裁量權過大,造成發展與保育爭議不斷,並成為公益與私權的爭端的主要原因之一。不但是城市建設雜亂無章,而且還因此而為貪汙舞弊提供方便。因此,不少人曾提出,應當盡快制訂《城市規劃法》,讓城市規劃的「遊戲規則」盡早依法建立,保障城市的可持續發展,為和諧社會創造基礎。

說起來,筆者正是最早提出制定《城市規劃法》建議的人之一。於二零零五至二零零六年間,筆者以自己過去曾在內地參與過城市建設系統每年的年終總結,及該系統先進集體、先進個人材料撰寫工作所獲得的感性認識,感覺到澳門因為《城市規劃法》的「缺位」而導致產生許多弊端,因而連發多篇評議此問題。這些專欄文章引起了當時的工務運輸司司長歐文龍的注意,而單獨與筆者面談,主動提出撥出一筆可觀的款項,供由筆者擬制《城市規劃法》的可行性研究報告。筆者表示自己並非專家,無法承擔此任務,歐文龍則表示,可將部份款項外判給內地權威機構完成,其餘款項則是作為個人酬勞。筆者即以自己向來都為文批評此種現象為由予以婉拒。

新任工務運輸司司長劉仕堯接任後,十分重視城市規劃及《城市規劃法》法案的擬制。經過幾年的調查研究,參考國內外經驗,結合澳門的具體實際情況,尤其是必須落實貫徹國家「十二五」規劃賦予澳門特區「經濟適度多元發展」,建設「世界旅遊休閑中心」的經濟發展定位,及維護被列入「世界文化遺產」的「澳門歷史城區」,促進澳門的可持續發展等的現實需要,成立專門班子,幾經反復修改,而擬制了《城市規劃法》的法案文本,回應了社會的迫切訴求。其中有不少內容,是根據澳門的實際特殊情況而擬制的,因而也就是澳門特區獨有的立法內容,是一部具有澳門特色的《城市規劃法》法案文本。

實際上,政府在草擬《城市規劃法》法案時,力求做到「尊重歷史,立足現實,著眼來來」現代城市規劃具有公共政策的屬性,充分考慮及平衡各種現制約因素。因而將《城市規劃法》的立法目的,設定為旨在構建制度化的城市規劃體系,將城市規劃的活動過程規範化,法制化、程式化,以及透明化,依法規範城市規劃及建設活動的流程;明確規定如果沒有依照《城市規劃法)規定的法定流程,所作出的城市規劃屬於無效,而且亦規定政府的行政行為如果抵觸城市規劃,亦屬無效,以及如果詳細規劃違反了總體規劃,有關的規定亦屬無效。這些嚴格的程式性規定,是希望最大程度保證城市規劃的合法性,以及有效約束官員的行政裁量權。與此同時,也在追求公共利益,注意保障私人合法權益;構建法定的公眾參與及收集意兄機制,設立城市規劃委員會,引入利益迴避制度;並力求與《文化遺產保護法》相互配合,營造有利於保育平衡與發展的規劃環境等。

當然,由於為規範城市規劃立法是一項新生事物,在缺乏經驗的情況下,而且又必須面對和平衡各種不同利益的矛盾和爭紛,因而難免會有「掛一漏萬」或「顧此失彼」之虞。當然,有爭論是好事,可以透過擺事實講道理,相互妥協,縮小差距,尋求共識,從而最終形成了澳門開埠幾百年來第一部的《城市規劃法》,使到今後澳門特區的城市規劃有法可依。在有了較好的制度之後,就不但將可以避免城市建設複雜無章的問題,也可在一定程度上防止和制約「尋租」等舞弊現象,促使「一國兩制」事業在城市規劃、建設領域的規範化和純結化。

但正因為這是前所未有的新生事物,因而也有待今後在實踐中,以頒布行政法規來對之進一步補強完善。其實,這也是立法學及立法政策上的一個重要原則及程序。作為基本法律,不可能包山包海,钜細無遺。而且法律主要是在原則性及框架上予以規範;而屬於具體執行的規範,可由行政機關頒佈施行細則,或部門規章來具體規範。但行政當局也應注意,對意見較大的《城市規劃委員會》等的具體執行及運作,必須嚴謹細緻,不能因此而功虧一簣。