近日，國務院接連發布通知，調整一些領導小組組成人員。比如，李克強接替溫家寶，出任國家應對氣候變化及節能減排領導小組等。“小組機制”，是存在於中國政治組織體系中一種特殊組織模式，我們常能聽到“某某小組”這樣的說法，那麼“小組”是什麼性質的機構，如何運作？又如何參與國家治理？

近期，有8個國務院領導小組調整了負責人，新任組長都是今年3月新上任的總理和副總理。

領導小組組成人員屬于兼職

李克強接替溫家寶，出任國家應對氣候變化及節能減排領導小組、國務院振興東北地區等老工業基地領導小組和國務院西部地區開發領導小組的組長。

汪洋接替回良玉，任職國務院扶貧開發領導小組組長。這個成立於1986年的“小組”，由近30個軍、政部門組成，負責全國的扶貧開發工作。

馬凱任職的兩個領導小組，“年齡”比較小。其中，國務院農民工工作領導小組是今年新成立的，馬凱是第一任組長。國務院促進中小企業發展工作領導小組成立於2009年，首任組長張德江。

以上領導小組，都是國務院的議事協調機構，長期存在。

而由張高麗擔任新組長的兩個小組卻有不同。這兩個小組雖然都是今年新設立的，但是壽命將很短。分別完成第一次全國地理國情普查和第三次全國經濟普查之後，將撤銷。小組成立的檔上，明確規定它們不是國務院議事協調機構。

根據國務院的規定，只有面臨十分重要、牽扯面較廣的跨部門長期性的協調工作，才會設立相應的議事協調機胸。在設立一些臨時性領導小組時，會特別說明該小組在完成工作後自動撤銷。

不管是否屬議事協調機構，在南開大學周恩來政府管理學院周望看來，國務院領導小組都屬於“超部級機胸”。

總理擔任組長的小組，成員通常“配置更高”。以國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組為例，組長是李克強，副組長是副總理張高麗和國務委員楊潔篪。除了不少組長由總理或副總理擔任，副組長一般是主要負責部門的一把手，組員多是各部委負責相關工作的副手。其組成部門經常涉及數十個，有時還涉及軍隊和兩院。比如，新成立的農民工工作小組涉及發展改革、教育、科技等29個部門，副組長是人力資源和社會保障部部長尹蔚民等。

國務院換屆之後，這些領導小組都會進行大面積的人員調整。周望告訴記者，如果相關部長或副部長出現人員變動，或者工作需要，這些領導小組也會隨時調整成員名單，一般通過內部檔通知，外界不容易知曉。

長期研究領導小組的周望發現，領導小組平時比較沉寂，到了相應工作需要的時刻才動起來。但在有限的公開活動中，領導小組能完成某一個部委不能完成的任務。比如減排小組2011年7月19日的會議，審議並原則同意了“十二五”節能減排綜合性工作方案，以及節能目標的分解方案。

辦公地點分散在各個部委

以“全國”“國務院”打頭的各種領導小組雖然政治規格較高，但辦公地點並不在中南海裏，而是分散在各個部委。新成立的農民工工作領導小組辦公室設在人力資源社會保障部，承擔領導小組日常工作。新成立的第三次全國經濟普查領導小組辦公室設在國家統計局，第一次全國地理國情普查領導小組辦公室在國家測繪地理資訊局。

周望曾對“領導小組”的運行進行分析:牽頭部門是主要的事務承擔者。領導小組的一般成員主要職責還是在於代表自己所在部門為小組的工作提供協助。

對於“領導小組”機制的運行效果，原國務院副總理曾培炎曾經評價:“在重大決策具體落實和實施過程中建立跨部門的協調合作機制，有利於減少層級、提高效率。”

部分地方領導小組設置隨意

地方上也會成立領導小組。這些小組有的為對應中央相關的領導小組，有的則是地方根據需要自行成立的。研究者發現，地方政府對領導小組的設置，所掌握的靈活性更大，一般只要發個“通知”就可成立，因此數量也更為龐雜。

2012年，湖南省石門縣所街鄉蘭次性成立38個工作領導小組。2007年，浙江省要求清理規範議事協調機構，杭州市蕭山區編辦的昊煥根在政府內網上搜索發現，區委、區政府議事協調機構和臨時機構多達235個。這些領導小組五花八門。陝西省某市曾於2006年成立“推廣足療保健工作領導小組”，並且各縣區、鄉鎮街道，也紛紛成立。這些小組在成立之初即受到爭議，如今已銷聲匿跡。

某地有環保工作領導小組。河道需要整治時，又成立某區域或某河道整治工作領導小組。有了信訪工作領導小組，又建立了“網上信訪”工作領導小組。“絕大多數地方政府對自身到底設了多少個領導小組都說不清楚。”周望介紹，實際上，地方上的許多領導小組都是“紙上機構”。從發檔成立，到發檔撤銷，期間可能從未正式運行過。

領導小組一般都要由黨政主要負責人擔任，他們常常身兼數職。周望告訴記者，因為這些小組負責人一般都是地方黨政負責人，小組權力大，運作隨意，經常越界幹預日常機構的行政事務。據報道，上述“推廣足療保健工作領導小組’，曾下發紅頭文件剝奪公安機關執法權，嚴禁其進入足療店檢查。還要求執法行動必須由市總工會牽頭，而工會是不具有執法權的群眾團體。

對於一些亂象，近年來，地方各級政府也有相應動作。但小緝還是有很多。研-究者們認為，這與長期盛行的“運動式治理”模武有關，遇事習慣於設立“領導小組”，這是一種“官場文化”和“行政陋習”。

浙江大學公共管理學院政治學教授郎友興分析說，這個流程通常是，事件出現 上級重視→成立專項治理領導小組→召開動員大會→制定實施方案。“這種模式沒有帶來相應的人員增加，因為領導小組成員是兼職的。”周望說，但這不符合公眾對政府機構的審美，並且這種治理方式會產生大量不必要的精力消耗，不利於政府的日常運行。

學界和實務界則希望，領導小組情況能在政府網站上公開。現在，這些情況很難在政府網站上查詢到。

“領導小組”的前世今生

在各級黨政機構中，幾乎都有“對口”的“領導小組”。日常新聞報道中偶爾能聽到的“領導小組”是什麼性質的機構？它們如何成立，如何運作？它們的權力有多大？

1993年前，中國的政治詞匯中，對各種“領導小組”的定義一直不固定，先後使用過臨時機構、非常設機構以及序列外機構等名稱。1993年，這些機構統一稱為“議事協調機構和臨時機構”。2007年十七大報告首次將“精簡和規範各類議事協調機構及其辦事機構”，列為行政管理體制改革的內容。2008年之後，統一稱為“議事協調機構”。

常設性小組層級高任務重

眾多議事協調機構中，中央財經領導小組算是曝光率較高的一個。早在1957年，中央就成立了經濟工作五人小組，陳雲為組長。中央財經領導小組在經濟建設中的作用不可小視，改革開放後，它和國家體改委一直起著改革推手的作用，凡是重大經濟決定，都有它的身影。

現在中央財經領導小組，每年最重要的任務就是中央經濟工作會議，每年中央總書記在會議上的講話，就是由財經領導小組辦公室組織起草。依託財經領導小組辦公室的，還有一個機構“中農辦”，近年每年有關三農問題的“一號檔”，都是中農辦承擔最初的調研論証和起草工作。

與一般的“領導小組”一樣，財經領導小組的領導成員都是“兼職”。組長由國務院總理溫家寶擔任，副總理李克強任副組長，成員則包括回良玉，張德江、王岐山、馬凱等國務院領導以及國務院經濟、金融部門負責入。日常工作由單設的辦公室負責，辦公室主任由國家發改委副主任朱之鑫兼任，陳錫文任專職副主任。

像財經領導小組這種“常設性”小組，一般是將其作為解決全局性、戰略性工作任務而存在。在中央層面，更多的是－些發揮階段作用的臨時小組，如中央治理“小金庫”工作領導小組、中央文化體制改革領導小組，完成任務後機胸就要撤銷。有的存在甚至不到一年，如2011年到現在各地都成立的換屆工作領導小組，任務結束就撤銷了。

“遇問題、發文件、立小組”

改革開放以來，伴隨著城市化進程，社會節奏加快，政府常規性機構在面臨新生事務、突發事務時，常落入“遇問題、發檔、立小組”的固定模式。

周望說，中國政府機構體系中，各類“領導小組”的存廢，呈現出一種“倍量增減”的現象。某一時間段內，因為現實需要，大量設立“領導小組”，任務結束後，會一紙令下，把這些“小組”統一撤銷。之後又重複這一增減動作，如此循環住複。

在中國，歷來講究政府的上下對口，中央成立什麼議事協調機構，除了西藏工作協調小組、新疆工作協調小組等這些特定的小組之外.地方都要對應成立相應的議事協調機構。

“一般中央開了會，地方的小組跟著開。”2012年8月28日，山東煙台一下轄縣委宣傳部副部長對記者說。他所在的縣委宣傳部，在縣裏各領導小組如安全生產、節能、綜治。組織工作、換屆工作、新農村建設、城市建設、糧食安全等小組裏，都是成員單位。

有的撤銷，有的升級

實際上，各級政府早巳意識到小組臃腫、過多所帶來的弊端。國務院層面，也一直在做”消腫“的工作。1981年，國務院一共有44個非常設機構。但到1988年，膨脹到了75個。1988年清理整頓，到1993年又膨脹到85個，當年減為26個。此後1998年調整為19個，2003年調整為27個，2008年調整為29個。

這些都是國務院發文確認的。還有一些“小組”不在29個名單之列，如醫改領導小組、教改領導小組、住房保障協調小組等。

“造成循環往復的原因之一，是目前的議事協調機構‘人口’不嚴。”周望對記者說，目前只是對議事協調機構的成立和撤銷，做了原則性規定，但對機構人員的組織辦法，都沒有規定。多數情況下，都