如果還是滿足於對國企公司治理修修補補這種“野火”，而非政企分開、真正健全現代企業制度、股權多元化、市場化等“三昧真火”，“蔣潔敏”這樣的央企老虎恐怕也不能排除再出現的可能性。

9月1日，國務院國資委召開黨委會，中組部常務副部長陳希通報了中央關於國資委主任蔣潔敏涉嫌嚴重違紀違法、接受組織調查的決定；兩天后蔣被免職。從目前的報道來看，蔣潔敏“犯事”是在其任職中國石油集團期間，即事實上是以央企最高領導人的身份落馬。

大國企一把手落馬的現象，近些年已有多起。個案各有不同，但背後還是反映了一些普遍性問題。

必然的前赴後繼？

前中石化總經理陳同海、前中核集團總經理康日新、前中國移動黨組書記張春江，及至前中國石油副總經理王永春等央企副總、前中石油董事長蔣潔敏……近些年不少央企“老虎”落馬。

陳同海是只大“老虎”，創下央企董事長貪腐的一個紀錄。1999年至2007年6月，陳同海利用其擔任中石化集團副總經理、總經理和中石化股份公司副董事長、董事長的職務便利，在企業經營、轉讓土地、承攬工程等方面為他人牟取利益，收受他人錢款共計折合1.9573億餘元。

時為央企領導中唯一中央委員的康日新，在2004至2009年，利用擔任中國核工業集團總經理兼秦山第三核電董事長的職務便利，為他人在企業經營、業務承攬、職務升遷、就業安排等事項上謀取利益，收受他人財物共計折合660萬餘元。

1994年至2009年，張春江先後擔任遼寧省郵電管理局副局長、中國網通集團總經理、中國移動集團黨組書記、副總經理期間，利用職務便利，為他人在承攬業務、追要欠款等事項上謀取利益。2004年，張春江為某廣告公司成為中國網通的品牌宣傳代理商提供了幫助，該公司在其後3年從網通獲取了超過2億元的廣告費。

從上述3只“老虎”來看，他們的貪腐來自巨大的權力。長期以來，央企公司治理制度特別是關於高管的權力制衡制度存在嚴重缺陷，而鄧小平早在1980年即指出，“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。

內部人控制未徹底打破

特約記者曾經獲悉，曾經某省有意讓一個央企董事長去任職副省長，因未能滿足成為省委常委的要求，此董事長拒絕了。央企資產往往上千億乃至上萬億元，是企業帝國，“一把手”們在相當程度上可謂是比不少副省長更愜意的“肥差”。

陳同海案發後，中石化領導班子成員反映他朝綱獨斷，企業是他個人的獨立王國，數千萬、上億元的項目，他經常一支筆批示決定，重大工程的招投標形同虛設，黨組成員談工作要排隊求見，班子成員問：“這還有什麼民主和監督可言？”這可謂典型的國企內部人控制。

對於國企而言，“所有者”缺位的問題，曾經為以董事長、總經理領銜的內部人控制企業、甚至貪腐提供了空間。央企中國外運長航董事長趙滬湘曾對特約記者直言：“（公司董事會）試點前，重要決策都是總裁辦公會或是黨政聯席會作出，班子成員既是決策者又是執行者甚至自我監督者，角色衝突很多，存在內部人控制的情況，出資人虛位。同時，班子裏分正職、副職，有領導與被領導的關係，表面上是民主決策、集體決策，說到底還是一把手的個人意見占主導。”而這種情況較為普遍，央企內部人控制一定程度上被制度化了。

2003年以來，國資委成立，央企出資人制度建立，開始解決所有者缺位問題，其中一招即2004年進行國資委視為生命線的央企董事會試點，核心是由國資委派出的外部董事占董事會的多數。董事會試點的目的，按時任國資委副主任邵甯的說法，就是解決企業的決策體制問題，即破除央企的一把手體制。其成效也獲得了一些親歷者的認可。然而，由於股權高度集中乃至是獨資從而缺乏眾股東監督、紀檢監察監事會等監督力量不力、長期以來不透明（好消息是國務院總理李克強8月指出要建設“陽光央企”）、董事會建設遠未成熟、行政化任免仍然存在、一把手體制慣性等因素，一把手體制、內部人控制（中石油的窩案即是典型體現）仍在相當程度上存在。何況，目前大部分央企仍未建設規範董事會，實行的是總經理負責制。中石油集團直至2011年11月才建立董事會，蔣潔敏由總經理改任董事長。

與此同時，不少央企老總在同一家企業任職時間特別長，客觀上容易形成絕對權威、獲得絕對權力。這與組織部門、出資人對央企老總的考核問責還不是特別科學、特別嚴格有很大關係。中國社科院公司治理研究中心主任魯桐就認為：“不少人在一家國企當總經理、董事長10幾年了，看樣子還會當到退休。這個現象太可怕了。”

權大未必腐敗。關鍵在於制度安排。紀檢監察是國企傳統的監督力量。由於紀委書記行政級別低於董事長、黨委書記，這種監督實際上是下級監督上級，這種制度安排顯然有點強人所難。至於監事會，同樣在制度設計上有缺陷，獨資的央企實行外派監事會制度，監事會主席由副部級公務員出任，以此增加獨立性、權威性。然而，一個外派監事會同時負責多家乃至四五家央企，從而很難實現當期監督，往往是事後監督，且以財務監督為主，對央企高管履職行為的監督嚴重不足。國務院國資委一位副主任曾經表示，外派監事會缺乏一套問責機制。股東監督層面，國資委雖為正部級，但其監督主要領導由中組部任免的央企，能力並不充足。

監督能力不足，監督動力也存疑。國有重點大型企業監事會正局級專職監事時光的看法是：目前，對專職監事的考核主要依據對國家公務員的考核辦法，不能準確地衡量其工作成果。在上海國資研究院研究員、寶鋼集團原監事李南山看來，對監事會的行政化責任管理體系，是“中央企業屢屢出現高管落馬和重大資產損失事件，外派監事會卻鮮有發揮監督防範功能的最主要的制度原因”。

國資委監管央企的動力也需要加強：國資委的主體人員是公務員，拿相應的級別工資，跟監管企業的經營情況關聯度很小；國資委和央企之間人員交流任職不少，有點似“一家人”；央企市場化改革難度大、途中可能會出現不少問題，促進央企做強、對央企實施非常保守的漸進式改革符合國資委的利益。

絕對的權力導致絕對的腐敗。既然現實給了央企高管這麼大的空間，貪腐現象發生的概率就增加了。苗耕書曾任央企中國五礦集團的總裁、黨組書記，是“一把手”，卸任後任央企中國外運外部董事長，他曾經對本刊特約記者感慨：“一個好的機制能管住壞人，一個壞的機制能使好人變壞。”

國務院國資委黨委書記、曾長期任職紀委系統的張毅9月4日到5日到大慶油田、長慶油田考察時說，中央領導同志對中國石油廣大幹部職工是充分信任的，（大慶油田、長慶油田各級領導班子）要進一步深化對反腐倡廉建設的重要性、緊迫性的認識，既要態度堅決、旗幟鮮明地反腐敗，又要從體制、機制下功夫，從源頭上防止腐敗的發生。

如果權力制衡、監督制度是“紙老虎”，是嚇不倒蔣潔敏等“真老虎”的。

反市場邏輯？

為蔣潔敏們在央企濫權貪腐“護航”的還有行政級別。1999年的十五屆四中全會《關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》即提出，“對企業及企業領導人不再確定行政級別”，然而時至今日，國企領導依然保有行政級別。時任國務院國有重點大型企業監事會主席張德霖曾經向特約記者感慨：“現在的問題不是政企不分，而是政企難分。這也是我們面臨的一個極大問題。”

央企層面，“53家”央企的董事長、總經理由中組部任免，行政級別為副部級。中投公司、鐵路總公司的最高領導人為正部級。一些央企領導為中央委員，如中航工業董事長林左鳴為中央委員，此次落馬的中石油副總王永春為中央候補委員。身為央企副總而成為中央候補委員，這是絕大多數央企董事長、總經理都沒能享受到的待遇。與此同時，央企老總亦有機會擔任黨政重要職位。在“官本位”依然濃厚的中國，面對行政級別如此高、很可能進一步高升的央企老總，企業內部人，有多少人敢真監督？

行政級別的存在和制度層面對央企的定位有關。在制度層面，國企幹部有行政級別，是順理的邏輯。9月1日，中組部常務副部長陳希表示，“要促進國有企業進一步履行好政治責任、經濟責任和社會責任”。政治責任排第一。

而一位不方便透露姓名的副部級官員對特約記者也表達了這樣的觀點：“企業是市場競爭的主體，要讓市場規律而不是行政規律發揮作用，企業的一切要素包括人都應該按照市場價格來運轉。如果非要搞一個特殊規律，能做多久？計劃經濟年代廠長經理是組織部門任命的幹部。實踐已經回答了行還是不行。”而國務院國資委研究中心競爭力部部長許保利直言：“現在，實際上還是把央企領導作為幹部管理的。其實，央企領導應該看作員工，實行崗位管理。”

雖然仁智各見，但行政化任免，的確帶來了對央企高管薪酬的非市場化。外界普遍認為央企老總拿多了，而按邵寧的說法，對於央企高管薪酬的管理是半市場化的辦法，明顯比社會上同類崗位要低，而且低得比較多。撇開名義薪酬和實際薪酬等爭議不談，現實中的確有這樣的現象：一些央企副總寧願到二級、三級公司去任職，以獲取更高乃至數倍的薪酬—二級、三級公司高管薪酬由集團而非國資委管理，更市場化。

對央企高管薪酬半市場化管理，這種機制顯然是“反市場邏輯”的，而背後的合理性在於：央企高管本身並未市場化。事實上，副部級的央企董事長，年薪已數倍於正部級官員。但企業畢竟是企業，不少央企老認為薪酬“過低”，由是容易激發道德風險，包括大肆貪腐。

野火燒不盡，春風吹又生。如果還是滿足於對國企公司治理修修補補這種“野火”，而非政企分開、真正健全現代企業制度、股權多元化、市場化等“三昧真火”，“蔣潔敏”這樣的央企老虎恐怕也不能排除再出現的可能性。

（嚴學鋒/文）