中共最近人事改組中，頗受注目的是王毅出任外交部長，張志軍出任國台辦主任。二○○八年國民黨重新執政後，北京為展現對台政策新思維，任命當時為外交部副部長的王毅擔任國台辦主任，如今又破例回任外交部長，並由外交部副部長張志軍循往例出任國台辦主任，顯示外交體系與兩岸體系互通的時代來臨。

王毅在擔任國台辦主任之前，曾任外交部亞洲司司長、外交部長助理及外交部副部長，外交資歷完整。國台辦主任五年任內，兩岸關係穩定發展，海基海協共簽署十八項協議，貢獻卓著。事實上，王毅個案是吾人觀察兩岸關係與國際關係相互牽動的良好例證。

兩岸與國際關係相互牽扯

自一九四九年中共建政，國府退守台灣後，兩岸有近二十年處於軍事對峙狀態，在國際關係方面，不論雙邊與多邊，均呈現漢賊不兩立的零和態勢，外交廝殺，異常慘烈。一九七一年中華人民共和國取代中華民國成為聯合國會員國之後，多邊外交競爭對立雖因臺北退出而漸告結束，雙邊外交攻防則未停止，兩岸關係則由軍事對峙邁入政治對立。一九七九年華府與北京建交之後，大陸對台展開「三通四流」和平攻勢，兩岸關係首度出現單面緩解現象，台灣也展開彈性外交和實質外交。迨一九八七年我方開放老兵赴大陸人道探親之後，兩岸關係邁入雙向緩解之制度化協商時代，我對外關係也步入務實外交階段，從漢賊不兩立轉為不排斥雙重承認。二○○○年民進黨執政後，兩岸關係因臺北不接受「一個中國」原則而陷入僵局，國際關係則因我方推動烽火外交而重新掀起雙邊與多邊的激烈攻防。二○○八年國民黨重新執政後，兩岸因共同接受「九二共識」而得以恢復制度性協商，並成就了十八項協議；對外關係也得以在外交休兵下大幅紓解，台灣並成為世界衛生大會的觀察員，邦交國則維持現狀。

綜觀上述兩岸關係與雙方外交關係的起伏，可以看出每當兩岸關係好轉時，雙方外交對立的強度就有緩步下降的現象，當兩岸關係緊張時，外交對立就會升高。反之，外交競爭越激烈，就越刺激兩岸關係的緊張，兩者因而呈現相互牽連的狀態。二○○八年迄今，兩岸關係與國際關係轉為良性循環，雖尚無法根本解決雙方政治問題，但對彼此外交關係的穩定，已發揮正面效果。

兩岸與外交體系的本位主義

兩岸自一九九○年代展開制度化協商後，雙方已建立溝通管道，但最大問題在於溝通過程中彼此仍難以同理心理性思考對方立場，特別是較居關鍵地位的大陸方面。兩岸雖因一九九二年香港會談「一中各表」的諒解而能夠暫時放下難解的政治難題，但政治角力仍若隱若現。歸結原因，除因歷史、制度、政治文化與意識形態等因素外，政府中兩岸體系和外交體系的本位主義也是重要原因。

根據決策理論分析，政府各部門均各有職掌，各有權責，且均為貫徹國家領導人政策的一環，經常會以自己負責的領域來判斷與界定領導人的偏好，此即本位主義。當部門間立場不一致時，就不免形成相互拉扯角力的局面，或者各行其是。而各部門實踐本身目標，亦在建立自己的績效，擴大自己的資源。也正因為本位主義，各部門往往不願，也無法體會瞭解其他部門的立場與目標。此種現象往往成為政府整體決策的盲點。換言之，部門所在的位置常常決定了它的利益與認知（perception）。

部門的本位主義也使得國家的理性決策難以做成。部門利益與國家整體利益不盡相同，理性決策者應從國家整體的利益與得失做評估，然後選擇利益最高，代價最低的選項。但當各部門根據自己利益來界定國家利益時，即無法從國家整體的高度來衡量利弊得失，而相互角力的結果，做成的決策也經常是某個部門的個別成見，或是一種妥協，理性決策就無由實現了。

人事流通有助同理心的建構

如要減少上述困境，部門間人事相互流通或許是一良策。譬如Ａ、Ｂ兩個部門主管位置互換，彼此就能瞭解對方為何會採取某一立場，因而形成同理心，有助於打破部門間的本位主義，也較能以客觀的態度來審酌衡量領導人的偏好，進而更周全地界定國家利益。

回顧兩岸自九○年代分別成立大陸事務與對台事務的專責機構之後，就不免有外交系統和兩岸系統不盡同調的狀況。譬如大陸台辦系統的主要職責是促進兩岸關係，爭取台灣人民對大陸的好感；大陸外交系統的職責則在爭取更多的邦交國，防止國際間出現「兩個中國」、「一中一台」。於是大陸外交人員在國際間對台灣就不斷打壓，儘量限制台灣的國際空間，甚至造成台灣人民對大陸的負面觀感也在所不惜，此就形成大陸台辦系統與外交系統立場上的矛盾。其實，促進兩岸關係與促進國際關係可能均為北京政府的政策，如此大陸台辦和外交兩系統就更難以同理心來瞭解對方部門的想法。外交系統貫徹其職掌有時會形成扯台辦系統後腿的局面，也就不足為奇了。

如今大陸台辦與外交系統透過人事間的流通，使外交人員藉調職台辦而能體認對台事務的想法和作法，進而在回到外交體系後，較能拿捏有關台灣外交事務的應對分寸，避免雙方負面情緒非必要的升高。故王毅由外交部調國台辦，再回鍋外交部，是降低兩大系統間立場衝突的典範。影響所及，今後大陸外交官在執行任務時，或較能考慮到兩岸關係，因而降低與台灣外交對立的局面，將外交、兩岸導入良性循環正途。未來張志軍如能循王毅模式重回外交系統，應可為破除本位主義發揮正面效果。

外交休兵可發揮正面加乘效果

大陸外交、兩岸系統人事互通，能發揮正面效果的另一項契機即過去五年來兩岸關係的穩定發展，而國際上的外交休兵，使得大陸外交系統更能在兼顧兩岸關係的考量下妥慎處理涉外事務。王毅於二○一二年在《求是》撰文，總結十年的對台工作，即提到大陸在推動兩岸關係所取得的一項重大進展和突破即「二○○八年五月以來，兩岸在建立政治互信上保持良好互動，顯著減少了在涉外事務中的內耗。」同年，王毅在兩岸縣市「雙百論壇」上講話時表示，「能否即時準確瞭解兩岸同胞，尤其是台灣基層民眾的需求，直接關係到我們各項對台政策舉措，能否取得預想的實際效果。」王毅出任外交部長，當更能考慮到台灣人民的需要，避免因外交對立而損及兩岸關係。

誠然，大陸政府內部外交與兩岸人事的相互交流或可自技術層面減少北京與臺北在國際社會上不必要的衝突，創造彼此間在既有框架下相互合作的良好氛圍，但若要突破現狀，全面擴大台灣國際空間，仍有賴政治協商以尋求解決之道。惟在雙方政治談判尚未成熟之際，以更多諒解與同理心來看待對方，將至關重要。從大陸外交與兩岸人事展布新局的方式觀之，我們有理由對兩岸共同參與國際社會做較多的樂觀期待。

（包宗和／文）