博言

廉署最近發佈的一篇報告揭示交通局違法“五宗罪”，報告白紙黑字地指出交通局的行爲脫離了公務管理的原理及軌跡，對“合法性原則”視而不見，明顯是亂作爲，嚴重損害公共利益。報告公佈之後即時再度引起社會一番熱議，不僅僅只是對交通局的批評與評論，更關鍵指出的就是整個公務人員管理團隊存在不足的問題，特別是社會各界一直關注的高官問責與行政問責的問題。廉署是次對交通局所列出的“五大罪行”，其實也是偶然或是令人感到突然的事件，早已有人發現其中的問題所在，只不過沒有權威的獨立部門指出，助使這種類似的“罪行”一錯再錯，真是值得當局深思與反省。

今次廉署對交通局所列出的“五大罪行”，也充分顯示本澳司法的獨立性及嚴謹性，廉署站出來公然指出當局的不足，相信會贏得更多市民對本澳司法獨立的問題，充滿信心與支持，更加體現本澳民主發展的進展。其實，對於交通局也是一件好事，到底有部門出聲反映出其中的問題，為未來政策的改革添加新思路，也為當局的負責人打下警鐘。巴士服務措施及政策，以及當局與各巴士公司所簽訂的合約等，當局得得確確是需要認真對待，一方面整體巴士服務質素跟不上時代的步伐，另一方面總會令人感覺到其中有利益輸送的質疑。雖然政府財政有的就是錢，但是總不能太過“大手大腳”地去花或沒有完善的管理機制，同時，對於社會企業的管理，政府的管治能力與優惠政策或措施，也不能太軟弱或牽就於企業。或許是次廉署一言指出交通局的不足，正好反映出其中的問題所在之處。

廉署報告是次所揭示交通局違法“五宗罪”則指出，新巴服務運作兩年多，服務質素尚未達社會要求，交通局宣佈調費當日，社會不滿收費竟與服務脫，反對聲不絕，幾經凍結、提升服務，最終只有新福利、澳巴有得加，維澳蓮運至今仍冇著落，不但告上法院，更稱因此要申請破產。社會最初認爲只有“綠巴”出事，估不到報告指中途加費違法。廉署指出，交通局用錯法律，現時新巴服務使用的“提供服務合同”根本不允許中途變更收費，只有一直沿用於公共巴士服務的“公共服務批給合同”才能。強調即使按交通局思維，政府僅“購買”服務，政府本身就有權決定是否批准調升收費，無需與巴士公司訂立任何“協定”，如因應通脹、司機薪酬上升等，這是營運方事宜，直指交通局亂作爲。按廉署分析，現行法律僅容許以“公共服務批給”方式，許可私人公司經營公共巴士服務，但交通局一開始即錯用“提供服務合同”法律。這一錯用致該局做出連串違法行爲，整份合同也帶有不符合公共利益，甚至明顯違法的瑕疵，令三家巴士公司在未獲“批給”及無訂立批給合同下違法經營，留下一堆頗複雜又急需解決的問題。報告又指“新模式”除了存在多項違法行爲、乘客車資全歸特區政府及用於經營巴士服務的財産無明文規定歸特區政府外，找不到“新”意，因仍由政府決定收費、監管等。廉署更認爲，“新模式”損害公共利益，不善用公帑，這是廉署發現違法及損害公共利益最嚴重的個案。澳門廉署指出，交通局是“提供服務合同”的主導方，也是出錯者，由建議招標、設計承投規則、評審及最後簽訂合同，一切皆由交通局引起。按善意原則，引致合同瑕疵的交通局原則上不能以這些瑕疵對抗巴士公司，但這些瑕疵又不符合公共利益，甚至明顯違法，政府必須糾正。廉署最後提出解決的三個方向：一、基於公共利益及引用合同的條款，單方解除合同，政府要按合同規定與巴士公司商定賠償協議。二、引用《民法典》條文，將“提供服務合同”轉爲“批給合同”，能保留的條款繼續保留，同時按《公共工程及公共服務批給制度的基礎》加入欠缺內容，此須雙方重新協商。三、與巴士公司重新協商，在嚴守批給制度法律前提下訂定新的批給合同。

就廉政公署公佈關於「道路集體客運公共服務批給」投訴調查及分析報告，運輸工務司長劉仕堯按行政長官指示，要求交通事務局分析報告，以公共利益爲前提，保證巴士服務如常運作，不能出現中斷。劉仕堯稱，因有巴士公司就服務費向法院提出訴訟，現階段不宜作出任何評論。行政法務司司長陳麗敏強調，行政當局必須依法施政，政府有機制處理若違法的情況。交通事務局實行新模式的巴士服務，被廉署批評明顯違法。陳麗敏表示，行政長官已指示運輸工務司長劉仕堯責成交通局分析，交通事務局初步分析是對合同和法律條文有不同理解。她指出，服務批給有法律依據，中間有否出現問題，由於現時有個案進入司法程式，她不便評論。陳麗敏表示，由於她未看廉署報告，目前不能深入談論，她相信運輸工務司長劉仕堯在適當時候會回應社會的質疑，目前最重要的是認真分析和研究報告的意見。

廉署報告指交通事務局處理巴士服務明顯違法，嚴重損害公利益，多位議員要求政府立即回應，向社會交代，盡快跟進，作出改善。議員黃潔貞認爲，當局應立即瞭解廉署報告的建議，研究當中的可行補救措施，政府亦應重視報告提及的違法問題，作出跟進。議員陳明金認為，“政府部門所謂依法施政，自己本身就唔依法施政”，這是很嚴重的問題。他希望交通事務局好好檢討，盡早糾正缺失。議員陳美儀稱，市民對巴士服務早已不滿，政府一直沒主動處罰巴士公司，主要是訂定的服務合同不清晰，任何官員犯錯都應問責，承擔責任，接受處罰。議員何潤生認為，公眾一直質疑新巴士服務的模式及質素，今次廉署報告正好反映問題，發揮作用。他稱政府應立即回應，盡快向社會交代，同時要跟進廉署報告的建議，作出改善。何潤生稱，政府強調“公交優先”，但縱觀運作了兩年多的新巴士服務幷未滿足社會要求，政府礙於合同精神更被迫增加服務費，其後審計署公佈衡工量值報告，指交通局對“鬼巴”、服務費結算等存有監督不足。新巴服務強調政府主導，現實卻處處受制。早前更有巴士公司申請破産，整個公交服務千瘡百孔，歸根究底是合同先天不足。廉署報告直指有關官員在巴士服務合同的訂定方式、稅務豁免、巴士公司財産歸屬、服務費用調整等方面，嚴重損害公共利益、不善利用公帑，更有“越權違法”免公司車稅行爲，實是違反“依法行政”與“公共利益”的最嚴重指控。如果政府再不採取補救措施，恐對整個特區政府的管治威信産生極負面影響。

有知名的律師則認為，政府在公共利益上應採取主導權，惟用錯合同無法駕馭私人公司，釀成公交服務亂象頻生的局面。相信若政府採納廉署的建議，並不會影響巴士公司營運，最主要透過協商解決問題。交通事務局用錯合同模式，基於批給公共巴士服務牽涉公共利益，法律規定合同上政府權力須淩駕於私人公司，但當局採用“提供服務合同”方式，變相放棄主導權，對私人公司毫無議價能力，釀成今天監管不成的局面。另一方面，廉署建議將這份“提供服務合同”轉爲“批給合同”，又或與立約方重新協議訂立新的批給合同。最主要通過協商，解決賠償等方面的問題，之後再繕立合同。相信即使轉換合同亦不會影響“澳巴”及“新福利”營運，不過是改變合同模式，之前未規範的條款則適用新的批給合同。有交諮委員同樣認同廉署公佈交局有關調查問題上，措詞嚴厲，對當局推行的巴士服務或加價方案，以至管理水準等有所疑惑，更質疑管理能力，不知道有關合同內容是否“先天”有缺失，致令交通事務局執法被動，出現不同程度的違法及亂象，促請當局及早就廉署提出的缺失解釋，幷跟進情況，針對漏洞修補，做好後續工作。要深入解決公共巴士服務，事不宜遲。不管最終責任誰屬，政府應以穩定當下巴士服務爲首要任務，減少影響居民的正常出行，再設法完善漏洞，至關重要。

從是次廉署的對交通局的報告中，再度可以反映出，本澳的高官問責與行政問責方面，當局仍然需要加強。現任的行政長官其中一個“創新”理念施政方針，對於“創新”一詞，並不適合很多在同一高官位置的官員，一些官員自歸以來都在一個部門主管有十四年之久，或其的團隊基本上都不有改變過，何來的創新執政。行政問責更是沒有。以前往往對行政不作為因易被忽視而乏人問責，導致一些官員為避免“做多錯多”而犯下“行政責任”、“法律責任”，而對“政治責任”、“道德責任”視而不見。對官員問責的問題，不能只是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，相信將是作用不大，“療效”不顯，也不利於本澳整體的施政。目前，問責範圍從追究“有錯”官員向“不作為”官員深化，在細化有錯責任行為的基礎上，進一步挖掘無為問責的深度，當局有必要制定承擔行政不作為責任的標準，對各種無為行為進行了科學有效的界定，對行政不作為嚴加打擊，納入問責體系。《領導及主管人員通則的基本規定》法案在訂定領導及主管人員因犯錯、過失或違法行為而被問責的有效機制；監督懲治與激勵奬賞並重的原則，明確其義務和權利，重新評價相關的通則，創設條件聘任具公認才幹者擔任領導人員職務。法案引入多項新內容，包括訂定領導及主管人員的“調職”制度，讓其不用在結束一個部門的委任後再重新委任到另一個部門，有關人員的資歷更多元化。訂定領導人員的“工作表現評審”制度，將工作表現評核制度延伸至主管人員。但在執行的過程中，應讓市民看得到其中的要害。

應當肯定，在回歸後幷不太長的時間內，澳門特區的政府改革與行政建設取得了澳葡時代所未曾有的進步。在具體管治實踐中，特區政府不斷強化公務人員的民本理念，陸續推出服務承諾、ISO9000、一站式服務等舉措。然而，縱然如此，市民在認同特區政府施政持續改善的同時，卻幷未降低對特區政府的要求，尤其是對建立官員問責制度的期望越見強烈。那，究竟何以會隨著特區政府施政的推進而官員問責問題變得更加突出呢？首先，從政權性質與結構看，與回歸前的殖民