陳觀生

建立四大長效機制是2013年度施政報告最大亮點。在社保、醫療、教育和住房保障四大民生領域提出較長遠的政策構想，將構建長效機製作為增進民生福祉的立足點。改善民生無疑是長期持續的工作，但一年過去，四大長效機制的構建卻未如理想，或坊間根本不清晰有何進展。以致2014年度施政報告再次重提，特首也趁機在今年來多次場合提及。因此，筆者試圖整理社會對此的意見，梳理各種思路，探討其發展路向。

其中在社會保障長效機制方面，社會曾經給予了較大關注，亦有不少學者對此出謀獻策，基本形成共識認為，本澳社保長效機制在於建立中央公積金制度和進行社保供款改革。

本澳社保制度初步建立

回歸的第一個十年，特區政府著力發展經濟，雖然創造大量財富，但分配不均，卻引起分享不到發展成果的基層居民怨言；在回歸的第二個十年，特區政府明顯投入更多精力調整政策，通過二次分配彌補首次分配的缺陷。近年的施政報告主打民生牌，現金分享、各項津貼、生活費用補助等“派糖”措施不斷加碼，社會福利讓鄰近地區欣羨。但經濟創造財富，財富創造福利的同時，澳人亦意識到更多深層社會問題日益矛盾，社會反思短期福利如何能過渡至長效機制，成為日後真正可持續的“保護壁”。於是，政府著手為合資格居民開設中央公積金個人儲蓄帳戶，並注入啟動金，冀長遠落實中央公積金制度。在四大長效機制中，首個就是社會保障長效機制。

學者一般認為，澳門現存的是一個兩層架構的社會保障政策體系，社工局的經濟援助扮演了最後安全網的角色，社會保障基金是第一安全網。

第一層：社會保障基金——實現保障群體廣覆蓋。第一層社會保障基金即目前的社會保障基金，其作用是提供退休生活的基本保障和就業期間的工作風險保障，包括就業人口在職時因工傷、職業病、失業等原因導致經濟困難時予以現金補貼，使其可以渡過難關。同時，從其年滿65歲開始，每月發放養老金，使其退休生活得到基本保障。

由於社會保障基金制度已經運作多年、各界對加入該制度的接受程度非常高。更重要的是隨著時間的發展，澳門本地居民滿足條件加入社會保障基金制度的比例會持續上升。因此，澳門特區政府考慮到社會發展的趨勢及澳門居民的願望，並集合社會保障基金未來定位——提供基本的社會保障，決定重整後的社會保障基金覆蓋範圍將會在現有基礎上大幅度擴大：包括所有受雇的澳門居民（強制參加），以及年滿22歲或以上的澳門本地永久居民（自願參加）。新社會保障制度（指第4/2010號法律）讓過去未能加入社保制度的人士能被納入受保障範圍，同時通過補扣供款的過渡性措施，使部份合資格受益人可即時領取養老金。至此，社會保障覆蓋面涵蓋至全澳市民，讓澳門特別行政區居民得到基本的退休保障。

由於澳門實行低稅制﹐不宜實行全面的福利制度，因此，澳門現行的社會保障體系只給予勞動者退休後有基本的生活保障，再給予經濟困難和弱勢家庭提供援助金。這樣編織的社會安全網，符合澳門實際情況。

第二層養老保障將由未來的非強制中央公積金所擔當，該基金的目的就是為全體澳門永久居民享有寬裕的退休生活提供保障。在繼續調整現行社會保障基金的同時，特區政府期望在2009年實施新社保制度（成立非強制中央公積金），通過該基金，以非強制、引導為主的模式建立一個中央公積金制度。與基礎性的社會保障基金不同，非強制中央公積金除了專注退休保障外，重要的是在滿足基本的退休保障後，有可能享有較佳的退休生活。同時通過非強制中央公積金的政府資助部分，讓澳門永久居民共用經濟發展成果，並通過一個共同的運作平臺，推動澳門各大小企業廣泛的建立雇主與雇員共同供款的退休公積金制度。該計畫利用10多年時間，通過逐步增加雇主和雇員供款額，扭轉現行社會保障基金過份偏重政府開支的局面，實現三方共同參與，形成較合理的比例，通過非強制中央公積金和個人儲蓄的共同支持，最終達到所有澳門本地居民皆享有寬裕的退休生活。

此外，澳門擁有成熟的社會慈善文化，並已經形成了較為穩定的行為模式與價值觀念，通過民間力量滿足社會基本福利需求是澳門社會保障的重要內容。創立於1871年的澳門鏡湖醫院慈善會、1892年的同善堂、澳門天主教會主辦的仁慈堂、明愛中心等均為廣泛參與社會救助的民間社團，與政府提供社會保障互為補充，共同建構和完善了澳門多層次、多元化的社會保障制度體系。

本澳社保制度亟待完善

1989年，澳門正式立法建立社會保障制度。當時澳門社會老齡化問題突出，社會保障基金的設立旨在針對勞動人口的退休保障問題，水準初級，網路狹窄。基金由政府年度公共預算百分之一的撥款和勞資雙方低水準的供款組成，啟動時勞方月供款10元，資方月供款20元，數年後分別調升為15元和30元，維持至今。

這個以固定政府撥款和勞資供款組成的社會保障基金，主要支付項目是養老金、失業津貼、疾病津貼等。另外，社保基金的發放津貼是低水準和短期的，對非自願性失業工人的發放津貼為每天70元，受惠期最長90天，對失業工人而言，純金錢津貼只能解燃眉之急，根本不能解決失業困局。養老金發放金額啟動時每月800元，後來作過幾次調整，最近調升到每月3000元，與澳門特區政府制訂的最低維生指數基本相同。但澳門的養老金相對澳門今天與日俱增的城市生活水準已顯得欠缺和不足，與此同時，社會保障基金開始浮現入不敷出的窘局。

2013年度施政報告提出構建社會保障長效機制，特區政府構想以五大支柱架起長效機制，第一支柱是由政府提供的經濟援助、社會救助；第二支柱是現行供款的社保養老金；第三是中央公積金；第四為私人退休金及儲蓄；第五為家庭成員供養。

社會有意見認為，第一支柱由政府揹起，問題不大，最重要的是第二、第三支柱是否穩妥。在養老金多次調升但勞資供款額長期偏低的前提下，社保基金多次發出若干年後將現赤字，甚至破產的危機警號。故此，政府計劃在四年內向社保基金合共注資三百七十億元，並希望藉由注資改革現行勞資供款額，由目前每月四十五元，大幅增至一百元，往後三年遞升至二百元、二百五十元、二百七十元，冀將社會福利的錯誤觀念逐步拉回正軌，應對未來的老齡化挑戰。但社保調升供款額的如意算盤未能打響，四年四級跳的計劃嚇窒勞資雙方，政府被迫考慮重整方案。

中央公積金方面，已有法律框架及個人儲蓄帳戶，但五年來踟躕不前未成事。社保基金2012年5月曾表態在當年下半年就公積金制度方案公諮詢，亦曾放風以百分之五作為勞資雙方各自供款率，但方案一拖再拖。直至2013年初，社保基金負責人在立法會上透露，爭取2013年第四季公開諮詢。但方案拖足一年，公積金制度的核心要素，包括如何鼓勵勞資雙方參與、私人退休金如何併入、公積金帳戶資產管理等具體內容，至今社會仍一頭霧水。

公積金計劃的資金需要較長時間積累，才可達到預期財務狀況，越早啟動對參與者越有利。社會人士擔心，社保改革猶豫不決、公積金建構停滯不前，最怕五大支柱金玉其外，敗絮其中，社會保障長效機制最終淪為紙上談兵。

澳門社保機制面臨兩難

澳門特區政府2011年5月初向特區立法會提交一份估算報告，預測調升社會保障基金的養老金將對基金財政狀況有何影響。根據預測，如果目前社會保障基金的養老金發放金額及供款額維持不變，社會保障基金到2014年將入不敷出，出現1.7億澳門元（下同）的赤字，到2020年將破產。

消息披露後，引起社會一片驚愕。因為據澳門特區政府較早提供的精算估計，倘收入和支出水準不變，在2017年，社保基金的當年收支會出現赤字，需要由歷年累積資金中撥出款項作資助。至2026年，社保基金的歷年累積資金才全部耗盡。然而，社會保障基金至2010年結餘達63.6億元，而領取養老金的老人只有6萬個，怎麼會那麼快就出現入不敷出，甚至破產？

有學者指，一方面，澳門早已進入老齡社會。根據澳門政府統計暨普查局的資料，澳門65歲及以上的老年人口早就占總人口的7%，澳門的老化指數在2000年已經達30.8，到2005年增加到52.9，老化速度越來越快。按照這些標準，澳門早在2000年之前已經步入老齡社會。

另一方面，大家都希望供款越少越好，而領取的養老金越多越好。然而，假如社會保障基金的養老金及供款額維持目前的數額不變，雇主和雇員每月合共供款45元，以此計算，每一個受雇居民在標準供款年期的30年中﹐供款總數僅為1.62萬元。但是﹐以每個月領取3000元計算，單單一年(發放13期）可以領取的養老金就達3.9萬元。付出的供款和收入的養老金，相差得太懸殊了。

實際上﹐澳門社會也都預料社會保障基金因為參與者的供款太少而早晚會出現入不敷出的情況。澳門社會保障基金存在的爭議主要是供款額和養老金金額兩方面，即養老金的發放金額沒有一個明確的標準，以及供款額太低。大家都明白，隨著老年人口不斷增加，政府在養老金方面的負擔會越來越重。除了政府增加撥款外，適當增加社會保障基金的勞資雙方的供款額是應該的。因此﹐調升養老金至3000元，與最低維生指數看齊，以及調升社會保障基金的勞資雙方的供款額，兩種意見長期存在。

今年開始，政府調升養老金至3000元，但在供款額方面的爭議仍很多。雇主和雇員向社會保障基金供款的比例是2∶1，將來設立了中央公積金﹐雇主還要再為雇員供款。因此，如何解決雙重供款，是個大問題，尤其是雇主。較早前澳門社會協調常設委員會的資方代表已率先表態，認為雇主與雇員的社會保障基金供款比例應該是1∶1，不能像現在的2∶1。以後設立中央公積金制度時，勞資雙方對於供款數額肯定還有一場爭論。供款方面還有一個問題，是社會保障基金沒有一個固定的供款比。不管雇員的工資水準和工作年限是多少，或