澳門社會應避免對“全能政府”的期盼

王希富

本月初立法會全體大會一般性討論及表決由議員高天賜、梁榮仔提出的《不動產的租金調整制度》法案。兩位提案議員認為,房地產市場炒風熾熱,主要由於外來投資者來澳購置不動產,致全城房價居高不下,遠超大部分居民的能力範圍,故提出《不動產的租金調整制度》法案。法案建議居住用途及如商用及用作從事自由職業的不動產的租金年度調整,須按照統計局公佈的通脹指數進行,且不容許在租賃合同有效期的首兩年作調整,從而讓租金金額能跟隨當時的通脹或通縮,避免出現租金大幅增長和投機性增長、使承租人欠缺保障。若嚴重違反,須承擔刑事責任。多位議員認為法案過於粗糙、草率,更質疑法案的理由陳述部分,特別是法案指外地投資炒高樓價,但實際上,樓宇買家主要是本地居民。關翠杏、李靜儀質疑法案寫明“租金調整制度屬強制性,任何違反此制度的合同條款在法律上視為不存在”,有關思維出現矛盾,“點解要限制一定加,不能減?”、“通脹為百分之六,租金就要加百分之六,唔畀有人減租?”、“法案寫明首兩年租金不能調整,若然通縮都不能減租,咁保障到咩?”施家倫、唐曉晴、何潤生、劉永誠等關注到“租霸”問題,認為法案只單方面保障租客,對出租人士不公。施家倫稱,租賃關係最主要是合同關係,過度偏頗任何一方,都可能出現不合理加租及“租霸”問題。不動產租務範疇的討論,不能單獨抽出租金討論,否則不利租賃市場的健康發展。唐曉晴認為,法案未有考慮到在《民法典》中的租賃部分如何脫離,同時,只處理租金調整,處理利益單邊化,亦顯示立法考慮不周。

其實,除卻技術層面所存在的問題,法案亦在政治立場和社會制度體系上欠缺考量。正如有議員所批評,本澳奉行自由經濟,租金調整應由租客及業主自由討論,該法案不但與資本主義制度背道而馳,更會動搖金融系統,衝擊本澳經濟體系。

值得關注的是,類似事件在本澳並非“獨此一家”。早在新勞動關係法實施的時候,由於“三工”等影響,強制假日期間本澳有堅持營業的食肆出於保本等種種原因,額外收取附加費或調升價格,坊間就多有關注,認為食肆加價、收取附加費等行為缺乏監管,隨意性大。不利於本澳旅遊城市形象的構建和成長,呼籲政府能夠介入,制定加價的上限和時間等規則。該些意見與上述法案一樣,乍一看,均對市民大眾及遊客有利,亦符合其利益訴求。但卻均從深層次上對社會制度及經濟秩序造成影響,值得警惕。

前面所提到的兩個例子,雖然存在立法與行政的層面的不同,但從根本上來講都是對政府行為或規範的過分期待。世界各地無數的發展事實已經證明,過度依賴政府行政,要求政府成為“全能型政府”實際上並不利於整體社會的發展,因此,澳門全社會應當對政府職能有理性的認識。

依賴政府並非本澳傳統

不得不說,現在在本澳無論是個人或者是社團,在談到本澳所面臨的一些社會問題時,當頭一句幾乎全都是“希望政府能夠多加關注、加強管理等等”。出現這種現象,首先證明,回歸後,“澳人治澳”政策下澳門人自己的政府受到社會的信任,社會上絕大多數的居民願意和希望特區政府能夠發揮更大作用,帶領大家更好的建設家園。同時可能也反映出,特區政府在成立短短十二年的時間裏,的確很沒有達到足夠成熟的程度,需要改進的工作還有很多。但是無論如何,我們不能忽視:在聽到種種對政府要求的聲音不斷增多的同時,從社會自治層面解決問題的建議卻並不多,或者說是相當空泛,往往是那麼一句:“社會各界亦需努力”。這種現象是否反映出本澳社會現時對政府、對行政力量的依賴程度越來越高?值得我們思考。

其實,依賴政府並非是本澳社會的傳統。這一點從本澳整體歷史沿革,以及現在的社會結構都可以體現出來。曾經有專家學者對筆者說,澳門與香港不一樣,雖然都曾經是“殖民地”,但是香港在鴉片戰爭後是以正式的條約被割讓給英國,雖然條約本身不平等,但是卻具有一定的法律合理性。所以英國人在香港的統治和管治方式很是“進取”,港英政府在香港社會各個方面所起到的作用也比較明顯。而澳門則是葡萄牙人從借用到租借,一步步蠶食的,幾乎沒有法律的合理性,所以他們在澳門四百多年間的統治是保守的,甚至可以說是無為而治,澳葡政府的存在大多數的精力是放在為葡裔人士服務上,對占人口大多數的華人幾乎是“置之不理”的,這就造成了澳門社團政治的現狀,社團曾經一度主導澳門社會諸多事務,比如教育,澳門就是私立學習遠遠高於公辦學校。因此可以說,澳門人,尤其是華裔居民,在過往很長一段時間裏是“無政府可以依靠的”,對政府幾乎沒有要求,也無法要求。所以,依賴政府並非本澳社會的傳統。

而回歸以來,澳門人自己的政府開始管治澳門,尤其是在賭權開放帶來巨大的經濟效益後,特區政府越來越多的在社會經濟、民生事務上“出招”,得益於背後巨大的博彩收益做支撐,澳門整體社會取得較大進步,居民也普遍獲益良多,自然而然會對政府有更多進一步的要求。另一方面,從現實發展來看,由於澳門的發展過分依靠單一產業,全社會在支持博彩業高速發展的過程中付出了多數的資源,也承擔著該產業發展所帶來的負面影響,要求政府以行政手段主導二次分配,使全民分享經濟發展成果也無可厚非。不過我們也應該注意到,現時越來越多的社會訴求已經在超出政府應該承擔的職責,要求政府“全能”的苗頭亦時有顯現。

過度依賴政府不利經濟發展

政府職能,亦稱行政職能,是國家行政機關,依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向,是公共行政的本質表現。一般而言,分為四個主要內容:政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能。由於本澳是屬於中華人民共和國的一個特別行政區,按《基本法》規定在政治職能方面,軍事、外交、民主政治等內容是歸屬中央人民政府,特區政府無權作出決定。所以在本澳,政府的職能主要體現則經濟和社會、文化方面。而這些職能如何回應社會社會發展訴求,則關係到澳門整體社會的長遠穩定發展。

首先,在經濟職能方面,政府所應該承擔的是宏觀調控、提供公共產品和服務等。面對本澳實行的自由市場經濟,政府經濟職能必須要處理好行政與市場的關係。政府幹預市場應該適度,即政府在資源配置過程中不要包攬一切,不要去做本來應當由市場去做並且實踐已經證明市場能夠做好的事情。具體的說,政府對經濟的幹預應遵循以下三個基本原則:   其一,政府幹預的範圍應是彌補市場的缺陷和不足,是對市場機制的“拾遺補缺”。其二,政府幹預的目的應是促使市場機制恢復功能,而不是去代替市場。其三,政府幹預的結果必須要比干預前的情況有所改善和好轉,否則,就不要幹預。

這也就回應了文章開始食肆加價為什麼政府不應行政介入的原因。其實,行政過度幹預市場的反面例子比比皆是,離澳門最近的內地在新中國成立後的最初數十年裏一直實行計劃經濟,政府對整個經濟發展事無巨細全部包攬,導致的最終結果反而是經濟發展緩慢。這個警示對澳門來說必須牢記。單純以澳門而言,雖然由於市場狹小,很多經濟方面的工作有必要政府插手幹預,但是卻必須始終堅持,行政幹預不能高於市場主導。

再回到對政府依賴的話題上來看,本澳現時經濟適度多元化發展雖然面對博彩一元獨大的限制,會展、文創等新興產業必須要政府扶持才可能成長起來。但是這個過程中,有沒有考慮過,政府扶持是否會讓業界形成依賴?直接資助、基金扶持、專項支援,形形色色的方式下,政府部門的影子在新興產業的發展中隨處可見。但業界要求加大扶持的聲音卻從未減少。讓人不得不疑慮,業界是否已經對政府產生依賴。若事實真是如此,未來新興產業何時才能真正成長起來,澳門整體經濟如何實現健康持續發展都應該打個問號。

解決社會事務亦不應過度依賴政府

對於政府的社會職能,範圍應該是最為寬泛的。調節社會分配、組織社會保障、保護生態環境、促進社會化服務體系建立等等都屬於政府的社會職能。他所要解決的問題也是涉及方方面面,更與大眾直接相關。簡單地說,政府與社會的關係也就是“官”與“民”的關係。這種關係主要包括三個方面:一是政府對社會的管理;二是社會對政府的支援和監督;三是政府與社會通過精誠合作作用於市場機制,共同治理宏觀社會,增進社會整體福利。

正如我們前面所提到的,在面對社會問題時,本澳現在社會上眾多的意見都是呼籲政府怎麼樣。反過來說,政府要想執行社會所訴求的事項,必然要求擴展權利。最終導致的結果往往是,政府公權力無限擴大,壟斷越來越多的資源,由此也會衍生出權力的濫用等問題。這又是更多人一直批評政府與商人利益輸送、台下交易等問題的根源。豈非自相矛盾?

的確,本澳在經濟社會的轉型期間,出現種種的社會問題。要解決這些問題,政府有責任提供資源,但是在實際執行上,筆者認為眾多的民間社團應該肩負起更多的使命。既能更廣泛的解決本澳社會問題,又能與公權力形成制約。