陳觀生

據傳媒報導，澳區全國政協委員在兩會期間，提出了幾個建議提案，其中包括考慮持續補充澳門可使用的土地資源，以及每年必提的延長通關時間。同時，會否就近期本澳社會熱議的澳門旅遊承載力問題在兩會期間提出具體建議，亦引起關注。其實，拓展本澳的土地資源以及實現基礎設施對接、延長通關時間等，都是提升澳門旅遊承載力的有效措施。筆者認為，現時最能見到成效、未來也能長遠解決澳門旅遊承載力的措施，首先就要加強區域對接。

解決承載力問題意見各異

旅遊承載力也稱景區旅遊容量，它是在一定時間條件下，一定旅遊資源的空間範圍內的旅遊活動能力，即滿足遊人最低遊覽要求，包括心理感應氣氛以及達到保護資源的環境標準，是旅遊資源的物質和空間規模所能容納的遊客活動量。景區承載力強調了土地利用強度、旅遊經濟收益、遊客密度等因素對旅遊地承載力的影響，在內容上包括了資源空間承載量、環境生態承載量、理承載量、經濟發展承載量、社會地域承載量等基本內容，一個旅遊地的旅遊承載力是這些承載力的綜合能力。包括：旅遊設施用地的承載力、物質環境的承載力、生態環境的承載力、社會承載力。

新春假期過去了，留下不少涉及旅業發展乃至經濟規模與方向的深遠問題，予本澳社會各界思考。旅客增長峰值、旅客的“質”與“量”取捨、城市承載力、本地居民與旅客的權益，自由行規模擴大或縮減，甚至要不要用行政措施限制客量等，都成為各界探討的問題。

站在大多數商界角度而言，旅客越多，生意越好，盈利水漲船高，當然無任歡迎。旅客增加，百業興旺，商界加快拓展業務，增加就業機會，本地居民就業機會提升，前景一片向好。但也凸顯人資供需失衡的困局，同時引發城市空間資源的爭奪。過去大時大節，旅客逼爆澳門司空見慣，現在連平日也見擠逼，衝擊本地居民生活，對旅客、尤其是內地客的怨氣有增無減。如何才能平衡旅客與居民之間的實際需要，卻難有確切答案。旅客量超出城市承載力，最終“啃唔落”，受損的不單是城市自身，商界亦難獨善其身，問題不容忽視。

本澳旅遊承載力問題受關注，各方人士提出不少建議。有人提出設限，有議員認為，政府必須有政策措施，不能放任遊客“鍾意點就點，來得幾多就幾多”。 理工學院社工系副教授蘇文欣表示，訪澳旅客已接近研究認為本澳旅客承載力約2,900萬人次的上限，特區政府有需要重新檢視現行政策。他又稱不少澳門市民已有怨言，質疑世界旅遊娛樂休閒中心是否要建立在市民的不方便與不快樂上。蘇文欣認為特區政府應該要加快推動延長通關時間，亦應研究完善本澳交通、酒店、通關和旅遊設施等。理工學院講師呂開顏稱，如本澳各項設施完善，他相信本澳旅客承載力可增加，但政府考慮時應加入市民對旅遊業發展帶來影響的主觀感受。

有人提出分流。旅遊學院院長黃竹君認為，應當更多思考旅客量高的時候應如何分流，旅客量低的時候又如何引流，從管理手段上完善比在字面數字上爭拗更有意義。議員麥瑞權認為，將遊客輻射到周邊地區，既可減輕澳門承載力問題，亦可成為真正的旅遊休閒中心。

而政府有關官員的回應似乎傾向於分流。旅遊局局長文綺華指出，現時本澳平均每日有7萬人次旅客，低於旅遊學院的研究上限。她認為，解決旅遊承載力問題不是單一方案就可解決，有關問題非常複雜，局方現正採用多種方式，希望慢慢分流旅客。經濟財政司司長譚伯源認為，本澳進一步發展需考慮擴容，指出橫琴與本澳通關便利，且橫琴的旅遊產業比較豐富，將來對旅客有一定吸引力，可發揮擴容作用，接待部分旅客。

兩會期間，澳區全國政協委員的建議與政府看法相似。全國政協常委廖澤雲和澳區全國政協崔世昌聯署提案，促請中央政府有步驟地制定澳門的土地資源發展規劃，包括考慮將鄰近的陸地資源撥歸澳門發展管理、分階段批准澳門填海造地及結合澳門水域管轄範圍的劃定，長遠持續補充澳門可使用的土地資源。他們在提案中並促請中央政府盡快延長通關時間，早日實現24小時通關和基礎設施對接，加快提升澳門旅遊承載力。6名澳區全國政協委員鍾小健、黃如楷、歐安利、賀定一、吳立勝和蕭德雄聯署建議延長珠澳通關時間，拱北口岸提前1小時開關，延長1小時閉關，並讓橫琴口岸的通關時間逐漸與拱北口岸的通關時間保持一致。無論補充土地資源或延長通關時間，均有利於本澳承載力擴容分流。

拓展土地增承載難度不小

確實，解決旅遊承載力問題不是單一方案就可解決。拓展本澳的土地資源，增加旅遊設施是其中一個可行性較大亦必不可少的辦法，但難度也不小。

本澳屬彈丸之地，一直以來大量的土地都是從填海而來，與香港、新加坡情況相若。過去半世紀,原本由60 多個島嶼組成的新加坡，不斷進行不同規模的填海工程，包括濱海中心(MarinaCentre)填海計畫，以及新加坡樟宜機場的第一期和擴建工程等，其中濱海中心的填海計畫位元於新加坡的中心部分，作為毗鄰的新加坡商業中心區的延伸,賭場和度假村的濱海灣金沙酒店也座落在填海而成的土地上，成為當地近年最新的景點之一。新加坡自19世紀成為英商貿易港口以來，一直依靠填海增加土地；1960年至今，國土面積更已增加超過20%，得以容納新加坡大幅增長的人口。新加坡人口從1990年的300萬人增至2011年近520萬人，經濟也得以騰飛。

香港特區政府發展局局長陳茂波說，香港通過填海得到的６８００多公頃土地，約為香港原本土地面積的６％。但這些新增的土地，卻已容納了香港約２７％的居住人口和７０％的寫字樓面積。

因此，兩會期間，全國政協常委廖澤雲和澳區全國政協崔世昌聯署提案：促請中央政府有步驟地制定澳門的土地資源發展規劃，長遠持續補充澳門可使用的土地資源。正是針對本澳土地奇缺的狀況，從長遠發展角度來考慮。

澳門是一個臨海的城市，且澳門沿岸有許多淤積的淺灘，有的在落潮時能露出水面，所以填海造地一直是解決土地資源短缺的首要辦法。近百年來澳門總面積因沿岸填海而不繼擴大。澳門靠填海增加的土地，比填海之前的半島面積還要大。

筆者認為，廖澤雲和崔世昌的聯署提案，似乎是並不滿足於已經明確的新城填海區。新城填海工程所得土地，估計可以滿足本澳未來30年左右的需求，但30年之後呢？筆者早前在本欄中（1月29日）已指出，除了完成新城填海區工程，本澳未來仍需考慮向海要地。長遠看，可以填海的主要區域有3個，一是繼續在澳之間填海，但估計在完成B、C區填海之後可填之海已不多；二是機場跑道與路城之間，但此處應該預留予機場未來發展需要；三是在不影響路環現有生態之下，在竹灣以海島形式向南填海，此處填海面積可較大，配合珠海發展海島經濟，未來可租借或者購買現時珠海的黃矛島、東澳島，甚至發展連接到珠海的萬山島等。

然而，填海要受時間限制，成本亦不菲，所以有需要提前規劃。但其面臨的主要難度是如何避免對環境的影響。因本澳無擁有海域，每次填海均需向國家申請，如果填海主要用於基建和房屋等有關，相信公眾的爭議相對較少。預料本澳向國家申請填海，不被批准的機會也較低，惟本澳填海出現的爭拗主要來自環保方面，須特別注意。

在世界大部分地區，海岸侵蝕在不斷地從人類手中奪取土地，而填海造地似乎是人類對海洋的反抗。龐大的填海造地工程從大海手中奪取了大片土地，有時候，這些工程是出於生活的必需———人口增長，生活空間變小，於是從海上圈出一塊地來供人們居住或是種植農作物。

技術的提高、更強大的挖掘機、提供即時和歷史海浪氣象資料的衛星，這一切讓填海造地變得越來越容易。人類很早就在近岸水域圍海造田，但需要耗費很長的時間。機械和技術的發展使得工期縮短，並讓更多的類似計畫成為可能。

但是和大海爭奪土地從來就不簡單，經常附帶巨大的環境代價。它們可能意味著大面積的海床被挖得面目全非，濕地被佔用，森林被砍伐、大量沙石搬家，這一切都可能影響海洋生態、破壞動物棲息地。

填海工程對動物的影響日益引起環保人士重視。國際鳥盟高級保育官員麥克•考茨比說，“亞洲的一個主要環境問題是潮間帶的迅速消失。在世界其他地方，這是一個緩慢的過程，棲息地可以慢慢地被取代。但是在亞洲，一切發生得太快了，鳥兒們根本沒有時間適應。很多的候鳥棲息地因為填海而消失。”

另一方面，填海造地也可以造福於野生動物，幫助人類適應氣候和環境的變化。填海造地有利環境的一個例子發生在荷蘭Oostvaardersplassen地區。1968年，荷蘭在海邊修建堤壩，圍出的一片低窪地，覆蓋1.5萬公頃。這片區域現在已經變成了動物的天堂。荷蘭法律規定，消失的每一寸野生動物棲息地必須在其他地方得到補償。填海造地，如果規劃得當，可以給自然帶來正面的影響。關鍵在於如何規劃。但是，假如規劃不得當，沿岸地區的生態非常脆弱，平衡很容易被打破，從而影響生物多樣性。

韓國西南海岸新萬錦沿岸4萬公頃濕地填海工程就是一個災難性的反面例子。新萬錦江口是東亞最重要的濕地之一。這裡生活著50萬隻涉水禽鳥，28種水鳥，這個生態系統中還包括2萬人。韓國政府計畫將這片濕地改造成新城市，包括工業區、一條環形公路、一座新機場。2006年，防波堤被封閉，這片區域被灌水後又被抽幹再被灌進海水，大量海洋生物隨之死亡。

因此，本澳未來的填海工程，需科學認真規劃，學習荷蘭經驗，避免韓國西南海岸的災難。

區域對接才是長效之策

分流旅客是增加旅遊承載力短期可行的有效措施，本澳社會一直比較關注在內部的旅客分流（如發展舊區），較少關注區域內的分流。有政府官員多次指，加強本澳與珠海基礎設施對接，可發揮擴容作用，如利用橫琴，可提升澳門旅遊承載力，但這種想法卻被認為“肥水流去別人田”。筆者認同這些政府官員看法，因為加強區域對接，發揮擴容作用，才是提升本澳旅遊承載力