王長斌

澳門博彩業十多年來的高速發展，除了得益於中國內地經濟的迅速崛起之外，在很大程度上得益於其在東亞地區的壟斷地位。但是，任何壟斷都孕育了摧毀自身壟斷地位的種子，澳門博彩業概莫能外。首先，澳門博彩業的巨大成功必然激發周邊地區開賭的欲望。其次，從防禦的角度，為了抵消澳門博彩業對其帶來的負面影響，周邊地區也有開放博彩的衝動。澳門博彩業顧客的生力軍是周邊地區的遊客，遊客到澳門參與博彩活動，對於周邊地區而言，結果必然是資金淨流出而博彩業的負面效果淨流人。所以，近幾年來不斷傳出日本、台灣、香港甚至海南開賭的消息。新加坡開賭已使澳門頗受驚嚇，如果近在咫尺的東亞其他地區開賭，對澳門博彩業造成的衝擊可想而知。而從世界博彩業的發展趨勢來看，未來幾年裡，束亞一些地區開賭或將不可避免。

面對其他地區的競爭，澳門特區政府需要未雨綢繆，預先加固博彩業遣棵大樹。為此，政府不僅應當著眼於產品創新，增加澳門的獨特性(或稱不可替代性)和吸引力，而且應當著眼於制度創新，增加投資者和遊客對澳門的信心。而制度創新的關鍵之一，是博彩監管的進一步法制化。本文擬對澳門博彩監管法制化的必要性、重要性以及法制化建設的重點內容略作探討。

一、博彩監管法制化建設輿澳門博彩業競爭力的提升

無可否認，澳門政府和社會對於博彩業未來可能遭受的衝擊一直心存憂慮，但政府開出的藥方多集中於經濟方面，例如近年來一直強調“經濟適度多元化”，對於法制建設方面則重視不夠。而一個地區的法制建設水準，對於博彩投資者而言至闆重要。

法制(或者法治)是與人治相對立的概念。加強博彩監管法制化建設，實際上是為政府管理博彩業制定清晰的規則，政府必須按照已經制定並公佈的規則辦事。所以，加強法制建設有助於消除政府或官員的恣意，增強政策的穩定性，從而增加博彩經營的可預測性，降低博彩經營的風險與成本，這是加強博彩法制建設的關鍵理由之－。能夠降低風險與成本，才會對博彩經營者有切實的吸引力，使澳門在未來的競爭中佔據有利地位。

博彩監管的法制化水準對於外來投資者尤其重要。外來投資者來自於異質的文化環境，在當地缺乏必要的人脈關係，對於當地政府的行事方式也缺乏瞭解。所以，他們更傾向投資於法制水準較高的地方，以盡可能降低不理性的政府行為或個別有權勢的政府官員行為對他們的影響。外來投資者對於法制水準的重視，在澳門博彩業的實踐中已有切實反映。永利澳門於2001年獲得澳門賭牌後，遲遲未履行投資承諾，理由之一就是澳門沒有博彩信貸法。直到2004年澳門政府通過《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》(第5/2004號法律)之後，永利才動工興建其第一座娛樂場。儘管永利遲遲不履行投資承諾存在多方面的原因，但其堅持先立法、再投資的態度，從外來投資者的角度看，不能說沒有幾分道理。任何沒有見諸法律的政府承諾，對於外來投資者而言，總是疑信參半的。

當然，並不是有了法制就有一切。影響投資者的因素是多方面的。如果法制水準高，而其他條件並不具備，也不會對投資者產生太大的吸引力。但是，在其他條件基本相同或相差不大的情況下，法制水準就成為具有相當決定性的因素。美國的特拉華州的例子頗具代表性。特拉華在美國是一個小州，與其他州相比，並無政治、經濟等資源優勢，但20世紀以來，特拉華州一直以公司註冊的聖地而著稱。目前，接近一百萬個企業實體以特拉華州為法定註冊地，而且，超過50％的美國公眾持股公司以及63％的福布斯500強企業都是在該州註冊的。為什　這些企業選擇在特拉華州註冊？人們普遍認為，該州的公司法體系起到了關鍵性的作用。首先，特拉華州公司法的先進性和靈活性在美國是受到公認的。其次，特拉華州的法院體系，尤其是公司法庭，做了傑出的工作，法官們專長於公司法律，能夠快速有效、公平合理地處理相關公司法律案件。一個美國律師認為，特拉華州公司法庭“悠久的歷史和傳統，以及大量優秀法官形成的人力資本，是其他司法區域不可移植的優勢”。

與其他地區相比，澳門顯然無任何資源等“硬體”方面的優勢，所以找到這種“不可移植”的“軟體”優勢對於澳門博彩的長期發展至關重要，其中加強博彩監管法制建設是非常值得重視的環節。

二、博彩監管法制化建設的重點:博彩公司角度

澳門博彩監管的法制化，從博彩公司方面來看，至少應當體現在以下幾個方面:首先，政府的監管應當有法可依。換言之，政府監管的內容和方式，都應當有法律依據，不宜存在大量法律空白；如果法律過時或出現了其他不適當的情況，應該能夠得到及時的補充、修訂或廢除。其次，政府的監管應當依照法律的規定，不能有法不依。最後，作為管理對象的博彩企業，如果認為受到政府不公平或不適當的對待，應該有機會和管道反映自己的訴求。

(一)博彩的法律淵源

澳門回歸祖國之後，關於娛樂場幸運博彩業，澳門的法律淵源有以下幾種:(1)由立法會通過、行政長官頒布的法律。迄今為止共三項，分別是《娛樂場幸運博彩經營法律制度》(第16/2001號法律)、《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》（第5/2004號法律)以及《預防及遏止清洗黑錢犯罪》(第2/2006號法律)。(2)行政法規。行政法規由行政長官徵詢行政會意見之後頒布，目前同樣是三項，分別是《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同，以及參與競投公司和承批公司的適當資格及財力要件》（第26/2001號行政法規)、《從事娛樂場幸運博彩仲介業務的資格及規則》(第6/2002號行政法規）、《博彩仲介人傭金稅項之部分豁免》（第10/2002號行政法規)－。三項行政法規均屬執行第16/2001號法律的補充性行政法規。《3)行政命令。行政命令由行政長官依職權發布。迄今為止行政長官共發布了15項行政命令，內容全部是有關批准相關博彩公司設立兌換櫃檯的。(4)行政長官批示。行政長官依職權發布，目前共20項，其中9項是有關賭牌競投或批准的，9項是豁免博彩公司所得補充稅的，1項是延長某博彩公司兌換櫃檯開業期限的。(5)經濟財政司司長依職權發布的批示。共19項，1項是授予賭牌競投委員會許可權的，1項是核准博彩仲介人准照式樣的，17項是規定各種幸運博彩方式的。五種法律淵源並不具有同等的效力，大體上，從第(1)到第(5）項，位階和效力是遞減的。法律居於最上方，行政法規次之，行政命令和行政長官的批示再次，最後是經濟財政司司長的批示。

在上述五種法律淵源中，比較清晰的是處於兩端的規範，即立法會通過的法律和經濟財政司司長的批示。法律規定全局性的、對博彩業有重要意義的或與刑事法律相關的內容，所以應當由立法會討論通過。而經濟財政司司長的批示基本上是關於幸運博彩的“標準”(standards)的。因為這些“標準”屬於純粹技術性質，並不涉及博彩公司或其他機構的利益問題，也不設定獎懲，所以沒有必要採取位階較高的法律形式，由經濟財政司司長頒布是妥當的。

存在問題的是行政法規、行政命令和行政長官批示。三者之間的區別不甚明確，容易引起混亂，例如，對於博彩仲介人傭金稅項的豁免，是用行政法規的形式規定的，而博彩公司所得補充稅的豁免，卻用行政長官批示的形式規定。二者既然同為稅收豁免問題，理應用同一種形武規範方為妥當。而巳，對於稅項的徵收或豁免涉及公民財產權，所以應當用位位階較高、規範性較強的形式。換言之，在稅項豁免問題上，行政法規優於行政命令和行政長官批示。行政法規是特區法律承認的法律形式之一，具有較高的法律效力，而行政長官批示的效力較弱。

採用何種形武頒布法律規範，並不純粹是形式問題，而是涉及所公佈的法律規範的穩定性。通常，從程式上而言，制定位元階高的法律規範比位階低的法律規範程式更複雜。例如，在澳門，法律要經過法案的提出、辯論、立法會議員投票表決等階段，而改變、廢除這些規範同樣需要經過這些程式，所以法律一旦制定，要改變它並不容易。制定行政法規也要經過一定的程式，按照有關法律的規定，行政長官在徵詢行政會意見後，才能頒布行政法規。行政命令和行政長官批示則無需經過這些程式，所以更容易修改和廢除。因此，為了增加法律規範的穩定性和可預測性，行政長官發布具有規範性效力的檔，宜採用行政法規的形式對於不具規範性效力的具體事項，可考慮採用行政命令或行政長官批示的形式。

(二)法律的修改、補無興貫施性細節

正常情況下，為執行法律的原則性規定而通過的行政法規和行政規章的數目應當遠遠多於法律的數目。一般而言，法律的內容較為原則。所以，為了落實法律的規定，相關行政機構需要制定大量執行性的規範(在澳門，具體表現為行政法規、行政命令或行政長官批示)。但從上述五種法律淵源的數量統計中不難發現，法律的數目是三項，行政法規的數目也是三項。行政命令和行政長官的批示雖然數量較多，但多數內容與執行上述三項博彩法律無涉。因此，可以看出，澳門博彩法律規範的組成存在結構性問題。澳門政府只在本世紀初期，為了配合賭權開放而制定了一些細則性規定(包括三項行政法規），且主要內容是賭牌競投。當賭牌競投塵埃落定後，政府基本上沒有再制定細則性規定。同時，對於已經制定並實施的三項法律，也沒有進行任何修改或補充。換言之，除了制定博彩信貸法和反洗錢法之外，澳門的博彩法制建設，至少在立法方面，是停滯的。這種停滯現象是否因為澳門的博彩法律已經盡善盡美，沒有必要補充與完善？顯非如此。具體考察第16/2001號法律的規定，就會發現還有大量工作要做。以下試舉敷例。

澳門的博彩公司最初獲批在澳門經營博彩業時，都屬非上市公司。甚至在澳門政府與各博彩公司簽訂的博彩經營批給合同中，澳門政府還特別要求各“承批公司或承批公司屬