檢討賭牌制度後或須修訂幸運博彩法

在前日的立法會口頭質詢大會上,有議員再次要求經濟財政司司長譚伯源交代,會否就賭牌批給及轉批給的數目廣泛聽取社會意見。譚伯源則回應稱,有關問題早前已經透過傳媒表態,並重申二零一五及二零一六年是檢視澳門博彩業及經濟發展方向的好時機,亦是下一屆政府的重要工作,但具體時間將需要下一屆政府討論,因檢討除了涉及博彩業發展外,同時亦涉及澳門未來經濟的發展方向,政府將會持開放態度,聽取社會意見,為未來博彩業及經濟發展「把脈」,定出社會各界都接受的方案。政府現階段未有計劃增發賭牌,而社會亦沒有提出增發賭牌的意見,有關問題需待檢討博彩業政策時再作討論,至於「正副牌」問題,他說,已經多次公開說明及表態,根據現行法規,政府可發出三個批給及三個轉批給博彩經營牌照,如果修改需經過社會廣泛諮詢和經立法會審議。

譚伯源再次強調特區政府不會增發賭牌,其實這已不單止是特區政府的政策,而且更是來自中央政府的意思。因為當初中央政府對澳門特區開放博彩業的請求。是同意批出三個賭牌;但後來卻陰差陽錯,變成了三正三副六個賭牌,其中一個正賭牌還「無本生利」地籍此攢了九億美元。這已是抵觸了中央對澳門特區開放博彩業的意圖,而現任特首崔世安則經常強調堅決執行中央政府的指令,因而相信,特區政府根本不可能再次違背中央政府的意圖,增發賭牌已是絕對不可能。

然而,由於現有的「三對」六個正副賭牌,其中有「一對」兩個是在二零二零年到期,「兩對」四個是到二零二二年到期,還有六至八年的期限。因而提早在二零一五至二零一六年進行檢討,確是有必要。此前曾有傳說,是將以續約五年方式處理,亦即是將不會重新進行公開競投。

以續約五年方式處理,有利於博彩業以至是整個澳門特區經濟、社會化政治局面的穩定。因為倘是重新開投,將會產生許多不利於澳門穩定的問題。其一、現時的六家持牌公司,已經投下鉅款,興建大型賭場酒店;甚至有其中的四家,現還正在路城進行興建大型賭場酒店的工程,要到二零一六年才落成。這些動輒就是數百億元的大型投資,倘只是經營四至六年就要「收檔」,可能根本就不符合投資效益。其二、是有利於平穩銜接。由於博彩業和博彩稅收,無論是對澳門的經濟(包括佔勞動人口比例較大的博彩業員工的持續就業),還是政府的庫房稅收,都有著極大的影響,因而在六家正副賭牌的合約屆滿時,重新進行公開競投,在現有持牌公司約滿且尚未知能否在競投中「出線」,而新的中標公司又未能來得及興建大型賭場酒店進行及時營運的情況下,就將會發生「青黃不接」的情況,對博彩業持續發展,整體經濟及政府稅收的穩定,都將會造成極大的負面影響。

實際上,正因為如此,在當年進行賭牌開投時,雖然以原「澳博」為基礎組建的「澳博」,在總體評分中並不理想,可以說是未能擠上前三名,亦即倘是單純以評分為標準,「澳博」的賭牌就將會落空。但基於「澳博」不但有著現成的賭場設施及「生財工具」,而且也擁有豐富的營運經驗,可以保持澳門博彩業經營的延續性和穩定性,而且也可避免逾萬員工失業,因而還是將其中一個賭牌判給「澳博」。這就使得在其他兩家中標者,仍需要幾年的建設時間,其大型賭場酒店才能落成的情況下,澳門的博彩業能夠實現新牌與舊牌「無縫接軌」。當然,正因為「澳博」可以即時營運,因而其合約的年期,比其他兩家要短兩年,只得十八年。

不實行重新開投,有其國際慣例可供參照。據王長斌著、人民出版社出版的《澳門博彩法律制度》一書所述,世界多數國家對發出的賭牌並無固定的時間限制。換言之,除非出現法定的停業或撤銷執照的事由,博彩公司可一直經營下去,不存在合同到期後重新競投賭牌的問題。世界其他國家會多用的,是執照續期制度。例如,新加坡法律規定,賭場執照的有效期為三年,在期滿前最遲六個月內,執照持有人要向博彩管理部門申請續期。美國內華達州的法律規定,所有州博彩營業執照均需在每年的一月一日申請續期。新澤西州的法律規定,在獲得博彩營業執照之後,每五年向博彩執法局提供一次資料,供當局審查是否符合法律要求的條件。

而澳門特區現行的第一六/二零零一號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》則規定,如果批給期限不足二十年,政府可隨時最遲在批給期限屆滿前六個月,批准一次或分多次將批給延長,但以期間之總數不超過二十年為限。在二十年批給期限屆滿之後,仍可由行政長官通過批示,一次或分多次延長批給期限,但總數不得超過五年。所以,澳門博彩批給期限的最長時間為二十五年。但在娛樂場經營批給期間屆滿後,政府將如何處理?同一法律第四十五條則規定,政府將撤銷「娛樂場幸運博彩之經營批給」。撤銷之後再如何做,法律沒有規定。

也就是說,現有的六家正副賭牌的持牌公司,理論上在其合約屆滿後,可以續期一次,以五年為限。之後如何處理,該法律沒有來得及規範。屆時無論是繼續每五年續期一次,還是重新競投,都必須修訂現行法律,對其第四十五條內容進行修訂。

其實,可以參考回歸前澳葡政府對「澳娛」進行續期的「慣常做法」,就是每五年續期一次,並在進行續約談判時,提出一些較為嚴苛的附帶條件,包括興建公屋和大橋、新碼頭、城市設施、疏浚航道,以至是撥出佔毛利的一點六繳交給東方基金會等。

這個做法是值得參考的。首先,當然是要求各家持牌公司,必須完全兌現其在參加競投時許下的承諾;其二、是承擔適當的社會義務,包括認建公屋、城市基本設施,並按中央政府對澳門「經濟適度多元發展」及建設「世界旅遊休閑中心」的要求,作出較大的承擔,包括必須新建一批非博彩元素的設施,強化自己「旅遊休閑」的色彩,甚至是開拓國際高端賭客客源等。